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煤炭资源是我国重要的基础资源和能源原料,在国民经济中占有重要的战略地位。我国富煤、贫油、少气的资源特点决定了其在一次能源消费结构中处于主导地位,近年来原煤占能源消费总量的比重虽有下降趋势,但是仍达60%以上,远高于30%的世界煤炭平均水平。从我国GDP及煤炭消费量的增长情况可以看出,2004-2013年伴随着中国经济的快速增长,煤炭能源消费大幅增长,它们呈现正相关性,煤炭行业是强周期性行业,而强周期性行业具有系统风险大的特点。
近年来,随着经济增速下滑以及国内产业结构的调整,经济发展对能源的依赖性正在逐步减弱。随着石油和天然气资源的不断开采和利用,国内清洁能源、可再生能源、新能源的发展,我国能源消费结构逐步改善,煤炭占能源消费总量的比重出现持续下滑,且近三年下滑幅度较大。2011年煤炭消费占比为70.20%,2016年下降至62.0%,占比下降了8.2个百分点,其中2014-2016年年均下降了2个百分点。
未来,在环境保护的约束下,我国对煤炭能源的需求强度将进一步减弱。2014年11月,国务院办公厅印发《能源发展战略行动计划(2014-2020年)》(以下简称“《行动计划》”),明确到2020年,一次能源消费总量控制在48亿吨标准煤左右,煤炭消费总量控制在42亿吨左右;非化石能源占一次能源消费比重达到15%,天然气比重达到10%以上,煤炭消费比重控制在62%以内。《行动计划》强调,要坚持“节约、清洁、安全”的战略方针,加快构建清洁、高效、安全、可持续的现代能源体系,重点实施节能优先、立足国内、绿色低碳、纯新驱动等四大战略。2016年12月,国家发改委和国家能源局印发《煤炭工业发展“十三五规划”》,指出到2020年煤炭消费比重下降到58%左右。
总体来看,目前煤炭行业仍是我国国民经济的支柱之一,属于强周期行业,其短期内在能源消费结构中的主导地位不会改变。但随着石油、天然气资源的不断开采和利用,国内清洁能源、可再生能源、新能源的发展,我国能源消费结构逐步改善,原煤在我国能源消费总量的比重呈下降趋势。
国家集中出台多项产业政策促进煤炭行业持续健康发展,行业供需状况将得到一定改善,集中度将持续提高,地域分化进一步加大
为促进煤炭行业的持续、健康、有序的发展,近年国务院和相关部委出台了多条煤炭行业政策,涉及行业整体规划、煤炭资源整合、安全生产、煤炭进出口、化解过剩产能等多个方面。诸多政策旨在鼓励行业内企业实施兼并重组,淘汰落后产能,退出过剩产能,保证煤炭安全生产,促进煤炭行业平稳运行和持续健康发展。
通过对一系列产业政策的梳理,我们将煤炭行业供给侧改革归纳为关、停和限三个方面。
(一)关:2016年2月1日,国务院下发《关于煤炭行业化解过剩产能实现脱困发展的意见》(国发〔2016〕7号),从2016年开始,用3至5年的时间,再退出产能5亿吨左右、减量重组5亿吨左右。《煤炭工业发展“十三五”规划》指出“十三五”期间化解淘汰过剩落后产能8亿吨左右,通过减量置换和优化布局增加先进产能5亿吨左右。2016年国家规划煤炭产能退出2.5亿吨,实际执行退出2.9亿吨,超额完成年初制定的目标;2017年国家规划煤炭产能退出1.5亿吨以上,2017年上半年已退出产能1.11亿吨。
(二)停:国发〔2016〕7号文要求从2016年起,3年内原则上停止审批新建煤矿项目、新增产能的技术改造项目和产能核增项目。2017年以来煤炭供给偏紧,国家发改委于2017年6月下发《关于做好符合条件的优质产能煤矿生产能力核定工作的通知》,允许证照齐全、已形成生产能力超过核定生产能力、且正常生产的露天煤矿和低瓦斯矿井申请产能核增,但需对应实施产能减量置换,置换、淘汰退出的产能不能小于核增产能的110%,对于一级安全生产标准化矿井和特级安全高效矿井(露天)申请核增的,置换、淘汰退出产能不小于核增产能的100%即可。
(三)限:2016年3月21日,国家发改委、人社部、国家能源局、国家煤矿安监局联合发布《关于进一步规范和改善煤炭生产经营秩序的通知》(发改运行[2016]593号),从2016年开始,全国所有煤矿按照276个工作日重新确定生产能力,即直接将现有合规产能乘以0.84(276除以330)的系数后取整,作为新的合规生产能力。2016年4月1日山西开始执行,2016年5月1日全国开始执行。为了抑制煤炭价格的快速上涨,2017年取消了276工作日政策。
2016年以来出台的一系列政策旨在以行政化的手段化解煤炭过剩产能,有利于改善煤炭行业供需,平抑价格波动,改善行业盈利状况。
此外,《煤炭工业发展“十三五规划”》指出,要加快大型煤炭基地外煤矿关闭退出,降低鲁西、冀中、河南、两淮大型煤炭基地生产规模,控制蒙东(东北)、晋北、晋中、晋东、云贵、宁东大型煤炭基地生产规模,到2020年煤炭生产开发进一步向大型煤炭基地集中,14个大型煤炭基地产量37.4亿吨,占比95%以上。政策导向将使煤炭行业集中度不断提高,未来国有背景下的大型煤炭企业在资金、技术、管理、资源获取等方面具有较为明显的优势,在地方政府资源整合过程中能够获得较大的支持,成为地方煤炭资源主要的整合主体,其规模优势也将进一步凸显。
表1 2016年以来我国主要煤炭产业政策
资料来源:公开资料,鹏元整理
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