增量配电网企业供电服务的问题与法律建议

引言

增量配电网业务是当下电力改革的热点与重点，增量配电网企业如何更好进行供电服务、解决供电服务中出现的问题，是促进增量配电网企业长久发展的动力。而增量配电网企业的不断发展不仅会丰富当下的电力市场，还将会倒逼存量配电网服务的提升，从而促进整个电力行业的不断发展。

（来源：微信公众号“电力法律人茶座” ID:dlflrcz 作者：李英，王淼）

2015年3月《中共中央国务院关于进一步深化电力体制改革的若干意见》（中发[2015]9号）文件（以下简称《若干意见》）及其配套文件中明确提出，“逐步向符合条件的市场主体放开增量配电投资业务，鼓励以混合所有制方式发展配电业务”，增量配电网业务进入了公众的视线。随即，在2016年10月，国家发改委和国家能源局发布了《有序放开配电网业务管理办法》（以下简称《办法》）确定了相关增量配电的原则和框架问题，但对增量配电网并没有划定一个明确的范围。对于增量配电网的界定，大多出现在各省、市关于增量配电业务的试点方案中。纵观山西、贵州、福建、北京等省、市规划方案中的界定，增量配电网业务主要包括两个部分，其一为规划要求的供电范围清晰、符合相关技术要求的新增配电网；其二为历史形成的，在各个省网公司以外的存量配电资产。

相关文件的发布，标志着社会资本允许加入到配电市场中来，也预兆着增量配电网业务的兴起。鼓励资本设立企业加入到建设、运营增量配电网业务，将会在极大程度上促进配电市场的竞争。2018年6月25日，国家发改委和国家能源局公布了第三批增量配电网业务的试点名单，至此增量配电业务试点达到了320家，而第四批增量配电业务的申报正在进行中。在增量配电网业务的不断发展中，增量配电网企业服务的问题突出起来。在这一新事物的背景下，增量配电网企业如何发挥其作用，更好为其用户提供供电服务是不可忽视的问题。

2018年12月25日，江苏省发布《江苏增量配电网企业供电服务规范（试行）》（以下简称《规范（试行）》），该规范由总则、基本要求、服务要求以及监管措施四章组成，共计38条。作为全国首个关于增量配电网企业供电服务的规章，与先前国家或省级政府发布的较为宏观的文件不同，其对于增量配电网企业进行供电服务的相关内容进行了较为系统的规定，涵盖了对增量配电网企业的供电质量、供电安全、价格与结算等十个方面的服务要求。

纵观上述文件和规范不难发现，全国性的法律文件规定得过于原则，大多涉及的是增量配电网业务的建设或总体方向的指导；而规范增量配电网企业提供供电服务的规章制度，国家层面存在空白，仅个别省份出台了相关规定。在增量配电网改革不断加深、增量配电网企业不断兴起的过程中，增量配电网企业在供电服务过程中出现的一系列问题值得研究。

壹

增量配电网企业供电服务中出现的问题

01供电服务依托的相关电力

法律法规不健全

增量配电网业务作为电改之中的重点与热点，受到全国的广泛关注，各省也在积极申报第四批增量配电网改革试点。国家发改委、国家能源局涉及或专门针对增量配电网发布过很多意见或办法，例如《若干意见》、《办法》、《关于制定地方电网和增量配电网配电价格的指导意见》（以下简称《指导意见》）以及一系列增量配电业务改革试点的通知。但这其中大多是对于增量配电网业务建设提供的法律支持。

增量配电网业务由企业进行，其最终的目的在于向用户提供供电服务，从而对配电市场起到完善的作用。就目前而言，仅江苏省对于增量配电网企业进行供电服务发布了用于省内的规范。虽然，国家级部门对配电价格等出台过相关意见，对于整个企业供电服务过程来看，这仅是其中的一个环节，并没有专门的法律或法规就增量配电网企业供电服务这一整个流程进行系统性、全面性的规定。对于增量配电网企业的准入资格、权利义务、服务要求、监管等方面，不是没有相关规定，就是规定的过于原则。在增量配电网企业在供电服务的过程，企业缺乏相应的法律法规依据，不利于供电服务的进行，也会对接受供电服务的用户的权利造成一定的影响。

02增量配电网配电价格核定困难

增量配电网配电价格是电价改革这一核心的难点问题，虽然国家发改委发布了《指导意见》，鉴于全国各地的实际情况并不同，这一指导意见并没有给出具体可以实操的定价方法，仅仅对定价办法给出了较为原则性的意见。指导意见将定价方法以配电网项目是否以招标方式确定投资主体为标准，区分为两类。其一，对于以招标方式确定投资主的，采用招标定价法确定配电价格；其二，对于非招标方式确定的，提供了准许收入法、最高限价法和标尺竞争法三种方法供以选择。

配电价格作为销售电价的一部分，无论对于增量配电网企业或是用户都有很大的影响。《指导意见》将核定配电价格的权力交由省级价格主管部门行使，但对于增量配电网的配电价格核定方法规定过于原则，增量配电网配电价格核定变得较为困难。并且，鉴于配电价格是竞标过程中重要的考量因素，采招标定价法确定的配电价格在整个经营期内是否都不得改变。《指导意见》仅就企业没有达到约定标准时，可以相应核减配电价格进行了规定，但是配电价格又会受到其他因素的影响，并不能涵盖所有情况。对于非招标方式确定投资主体的项目，三种定价方法如何取舍对于省级部门是一项挑战，并且三种定价方法互相之间是否会造成配电价格的差异，从而影响企业与用户之间的销售电价，都是需要面对的问题。

这些配电价格核定的困难情况，也为相关企业提供供电服务造成了一定的困难。

03增量配电网企业与用户间

产权分界点问题

增量配电网企业在为用户提供供电服务时，供用电设施不可或缺，设施可能由一方提供，也可能双方都有提供。在供电服务过程中，难免出现设施出现问题需要维修、看护或是更换的情形，一般来讲设施的产权归属于哪一方，就由哪一方负责对其进行相应的维护。但在实践过程中，往往会出现企业与用户之间维护责任归属于谁的纠纷，究其根本，则在于双方之间对于供用电设施的产权分界点并不明确。

增量配电网企业不同于原有的存量配电网对于产权分界点划分，作为配电市场中新兴的一部分，增量配电网企业对此并没有先例或是相关规定可循。因而，在产权分界点不明确的情况下，产权模糊的地带供用电设施如果出现问题，那么必然会引发双方间责任的推诿，从而造成供电服务无法照常进行，而由此引发的损失又会在增量配电网企业和用户之间引发新一轮的矛盾。

江苏省出台的《规范（试行）》对于产权分界点的问题有所提及，在规范第二十一条中规定，增量配电网企业应当将供用电设施产权及维护责任的划分需要包含在供用电合同内。这就是将产权分界点约定的自由完全交由企业和用户来决定，但一味将自由约定产权分界点的权利完全交给双方或一方主导，是对于非居民用户，例如工厂等用电单位，鉴于工厂等单位有独立维护相应设施的能力，这种方式是较为合适的，但如果出现约定不明的情况，纠纷也不可避免；对于居民用户而言，居民用户对于供用电设施并没有相应的维护、维修能力，对于产权分界点报以自由约定的态度，很可能造成分界点向用户一方的设施不能正常利用的情况下，居民用户陷入困境的情况，这也会在一定程度上不利于增量配电网企业供电服务的发展。

贰

对完善增量配电网企业供电服务

的法律建议

01完善增量配电网企业供电服务的法律法规

早在《若干意见》这一文件中，就提出抓紧修订相关电力法律法规的重要性，电力改革需要立法发挥引导、推动、规范、保障的作用。对于增量配电网业务的改革试点或是建设，目前存在较多的法规和政策倾斜，但要增量配电网企业发挥在供电服务这一层面上的作用，则需要确立相关企业的运营所需遵循的规则。

目前，国家层面或是其他省市对此并没有法律或法规、政策出台。增量配电网企业进入市场，进行供电服务是其必然面对的，而完善的法律法规，不仅是对接受供电服务的用户的保护，也是促进增量配电网企业更好经营与发展的有力支撑。

鉴于我国各地区内经济发展、配电市场发展不一致，并不能完全以同一标准对所有问题进行统一的规定，可以就增量配电企业的准入与退出、企业与用户的权利与义务、供电安全、供用电合同、供电行为、信息公开、政府监管等容易形成统一标准的方面进行整体性、细致的规定；而对于供电质量、服务渠道、供电价格、停限电问题等区域差异较大的问题，仅做原则性、方向性的规定，具体细化则交由省级政府部门根据各地情况出台相关法规或规章来完成。

02因地制宜核定配电价格并建立调整机制

既然需要对增量配电网企业配电价格进行核定，实际而言价格必然需要政府出手进行确定。由于我国地区之间差异较大，对于配电价格影响的因素大小也不相同，核定配电价格事项的责任由省级部门承担。这就需要省级价格主管部门因地制宜，在充分考虑当地经济发展情况、增量配电网业务发展情况，并听取增量配电网企业和社会公众的意见后，核定配电价格。

对于非招标方式确定投资主体的项目，应当对三种定价方法进行权衡。准许收入法需要政府投入更多监管，即核定增量配电网企业的相关成本、收益和税金，确定年度准许收入，再对配电价格进行核定。最高限价法则是通过“准许成本加合理收益”的方法测算某一配电网的配电价格，再参考其他因素确定该配电网的最高限价，在最高限价下，具体的配电价格由企业提供方案，报备案即可，这一过程中企业的自主性更大，政府监管的力度较小。标尺竞争法则是在最高限价法的基础上，与区域内其他配电网价格进行加权平均来确定。对于增量配电网企业起步较晚，相关业务还不够成熟的省市，可以采用准许收入法，适度加强政府监管，以政府力量支持、引领行业服务的发展；而对于发展较为成熟的地区，可以适度让利于企业，给予企业更多地定价自主权，促进增量配电网企业的良性竞争，可在最高限价法和标尺竞争法中选择适用。

同时，无论是否以招标方式确定投资主体的项目，价格调整机制都应当存在并发挥作用，适时的价格调整可以让配电价格越来越接近其实际价值，更能准确反映出运营中的配电成本。在国家发改委发布的《区域电网输电价格定价办法(试行)》《跨省跨区专项工程输电价格定价办法(试行)》《指导意见》这两办法一意见中，都提及到应当存在一个配电价格的调整机制，并给出了一些调整配电价格原则性的条件，例如国家重大政策发生调整、重大自然灾害等。

各地应当在国家发改委两办法一意见的指导下，根据各自情况设定调整配电价格的灵活机制，包括监管周期、条件、考核等规定。配电价格的调整对增量配电网企业的供电服务也会造成一定的影响，完善的价格调整机制的建立，可以激励企业提高经营效率、降低配电成本，从而达到企业与用户共同获益、供电服务市场更加完善的良好局面。

03明晰增量配电网企业与用户间

产权分界点

增量配电网企业与用户之间产权分界点的明晰，要求双方应当对产权分界点这一事项进行约定，由双方之间的约定为准，给予了企业与用户之间充分的约定自由。而对于产权分界点的确定，除了可以在供用电合同中具体约定外，在用户不愿对相关设施进行维护、自愿放弃设施产权希望由企业进行维护的情况下，还可以以双方后续达成的书面约定、产权转让协议等书面证明文件为准。对产权分界点的确定，有利于增量配电网企业与用户之间权责的分明，避免造成互相推诿、互相究责或是无人管理的纠纷。并且万一产生的不利后果，也能够清楚划定赔偿责任。

但是，这种赋予增量配电网企业与用户的自由选择权并不能一概而论，更合适的方式是根据用户类别的不同进行松紧不一的规定，而非完全自由约定。尤其对于居民用户来讲，其基本上没有独立维护或维修相关供用电设施的能力，赋予双方自由的约定权很可能使得相关企业在供电服务中逃避履行维护责任，从而使得居民用户陷入无人负责、无人管的境地。因而，对于居民用户可以采取统一规定，限制双方的自由约定，以供电接户线的最后支持物为分界点，以保障增量配电网企业供电服务的顺利进行。