政策解读丨增量配电改革难题何解？答案在此……

岁末年初，在各地加快申报第四批增量配电业务改革试点项目之际，国家发展改革委和国家能源局联合下发《关于进一步推进增量配电业务改革的通知》（发改经体〔2019〕27号，以下简称《通知》），各方反响强烈。《通知》包括四部分，共三十条具体措施，为深入推进增量配电业务改革工作指明了方向。

笔者认为，通过多措并举“打补丁”方式，完善升级增量配电业务改革的顶层设计，推动改革落地是《通知》出台的初衷；围绕增量放开，着眼“进一步推进”，瞄准重难点问题，靶向施策是贯穿全篇的主线。

（来源：中国能源报 ID：cnenergy  作者：凡鹏飞 李嵘 韩平）

01前三批试点进展相对迟缓

2016年11月以来，国家发改委、国家能源局先后启动了3批320个增量配电业务改革试点，各地投资积极性很高。据了解，截至2018年底，第一批106个试点项目全部或部分建成33个，在建项目12个，开展前期工作项目50个，取得电力业务许可证40个；第二批89个试点项目中全部或部分建成项目10个，在建项目4个，开展前期工作项目41个，取得电力业务许可证7个；第三批125个试点项目中全部或部分建成项目5个，在建项目1个，开展前期工作项目24个，取得电力业务许可证2个。总体来看，增量配电业务试点进展相对缓慢，投产运行项目偏少。

试点推动工作高频次开展。近半年来，国家层面开展了一系列工作，加快推动试点项目落地见效。2018年8月，国家发改委和国家能源局组成6个督导调研组，分赴14个省（区、市）调研；2018年10月9日，国家发改委和国家能源局印发《关于增量配电业务改革第一批试点项目进展情况的通报》（发改经体〔2018〕1460号），重点通报了进展缓慢和问题突出的试点项目，并明确要求第一批试点项目应于2019年6月底前建成投运。

2018年10月11日，国家发改委会同国家能源局约谈了辽宁、浙江、江西、山东、河南、四川省相关部门和省级电网公司，明确要求地方政府相关部门要切实履行职责，加强协调推动，电网公司要提高站位，加大力度支持增量配电改革工作。2018年11月22日，国家发改委办公厅、国家能源局综合司印发《关于建立增量配电业务改革试点项目直接联系制度的通知》（发改办经体〔2018〕1492号），选取12个试点项目作为直接联系点，要求各有关司局点对点加强指导协调，推动试点项目尽快落地运行。

针对增量配电业务存在的实际难题，国家发改委和国家能源局于2018年上半年开始组织编制《通知》，从初稿征求意见到正式出台历时近一年。

02《通知》折射出多项深层次矛盾

从各方反应和实际情况看，增量配电业务改革在推进过程中主要存在以下问题：

一是业主招标不规范，公平竞争要求未有效落实。

《有序放开配电网业务管理办法》（发改经体〔2016〕2120号）明确要求，通过市场竞争确定投资主体；国家发改委、国家能源局在批复试点项目时，对此又做了多次强调。但在实际操作中，部分地方政府在试点项目的招标环节设置前置条件，人为干预招标结果，电网企业则强行要求控股，阻碍社会资本进入，导致目前已确定业主的项目中，很大一部分由电网企业或地方政府投资平台控股,社会资本参与试点项目积极性受到严重影响。

二是部分项目涉及的电网存量资产处置困难。

对于涉及电网企业存量资产的项目，《增量配电业务配电区域划分实施办法（试行）》（发改能源规〔2018〕424号）明确了入股、出售、产权置换、租赁等4种处置方式。但在实际操作中，由于资产管理体制和模式、决策责任、观念认识、处置标准等因素的交织影响，导致存量资产处置裹足不前，增量存量融合发展的活力难以释放。

三是配电区域划分困难。

据反映，一些试点项目在划分配电区域时，存在借避免重复建设、交叉供电为由，压缩试点项目范围“以小代大”的情况，还存在将控股参股项目与配电区域划分互为前提的情况。个别地方有抢建试点区域内增量配电设施、挤压增量配电业务试点范围的现象。

四是对增量配电网规划不重视，规划工作流于形式。

不少地方政府或项目业主在推进试点的过程中，存在重股权争夺、重负荷争夺、轻电网规划的现象，相关电网规划工作不能满足项目推进的要求，导致项目在后续推进中，在存量资产处置、配电区域划分、系统接入等方面困难重重。一方面，这是因为各方对规划工作的重要性认识不够；另一方面，也是因为从国家层面到地方层面都没有对增量配电网规划出台相关的规范规定。

五是项目接入电网环节的机制和流程不明确，不利于试点项目尽早投运和电网互联互通。

由于电网企业对未控股、参股项目进行信息封锁，导致增量配电项目业主难以获取接入系统所必备的电网信息，无法开展配电网接入系统规划设计；在部分试点项目中，电网企业未能及时提供增量配电项目并网服务，导致部分已开工项目停滞或部分已建成的配电设施难以开展供电业务；甚至有部分试点项目因为和电网企业存在分歧，未能从大电网获取施工电源。

六是试点项目实际情况与申报时差距明显，导致社会资本投资积极性受挫。

部分试点项目在上报过程中甄选不严格，缺乏可行性论证，对用电增长的判断盲目乐观。试点项目开始推进后，受经济增速放缓等因素影响，部分园区引进投资情况不理想，试点区域实际用电增长远低于预期。部分试点项目供电区域内产业规划仍未确定，短期内能否形成有效用电需求尚无从判断，项目建设的必要性存疑。

03首次对试点项目业主构成亮明态度

《通知》第一部分重点对进一步规范项目业主确定提出要求，可以概括为“两个不建议，一个可维持”。

“两个不建议”即“不建议电网企业或当地地方政府投资平台控股试点项目”，为社会资本参与进一步预留空间。这也是政策层面第一次明确表达对增量配电试点项目业主构成的鲜明态度，对第二批、第三批乃至正在申报的第四批试点项目提出了明确的要求。“一个可维持”即“已确定业主的试点项目可维持项目各投资方股比不变”，这又为已确定业主项目的股权结构稳定吃了“定心丸”。

点批复以来，社会各方对电网企业不得控股试点项目的呼声很高，认为电网企业控股或将导致增量配电网业务放开意义弱化、项目管理因袭传统电网体制、进展迟缓、社会资本积极性不高等情况。此次明确不建议电网企业控股试点项目，既是对电网企业的不对称监管，也是对社会资本的支持。

地方政府投资平台控股的试点项目在已确定业主的试点项目中屡见不鲜。从积极的角度说，地方政府投资平台控股的项目在与电网企业博弈、项目核准建设等方面易于获得地方政府的支持，促进项目的落地。但也要看到，地方投资平台参与易于造成国资控股主导、民资进入困难、投资冲动强、运营效率低、利用行政手段降低电价、片面追求招商引资效应等问题。

总之，从《通知》的要求可以看出，国家层面希望的试点项目业主，应将股权多元化与完善企业法人治理结构相结合，国资、民资相互监督制衡、取长补短，实现混合所有制改革和增量配电改革协调推进。

04进一步界定了增量和存量范畴

《通知》第二部分对哪些资产属于存量配电设施，哪些可纳入增量配电设施进行了明确。例如，《通知》提出，“尚未核准或备案的配电网项目属于增量配电业务范围”，这实际是在明确，电网公司内部规划的配电网项目，不属于电网公司存量资产。“已获核准或备案、但在相关文件有效期内未开工建设的配电网项目均属于增量配电业务范围”等要求，则是对电网公司建设进度的要求。长期以来，各地工业园区对电网企业的诟病主要存在与电网投资决策程序慢，建设进度无法满足园区用电需求。今后，拖延建设的配电网项目将从电网公司的手中拿出来，交给增量配电项目业主运作。《通知》中对违规建设的相关要求，则是对目前存在的电网企业在试点区域内抢建配电设施的现象的回应。

产权制度是社会主义市场经济的基石，保护产权是坚持社会主义基本经济制度的必然要求。《通知》第（七）条则是按照产权保护的要求，对由于历史原因，地方或用户无偿移交给电网企业运营的配电设施的产权进行了明确。据了解，部分电网企业曾认为，地方或用户无偿移交给电网企业的配电设施长期以来由电网公司运营，所以必然属于电网企业存量资产。因此，第（七）条的关键词是“资产权”和“依法”,运营权和使用权并不能作为资产划分的依据。

《有序放开配电网业务管理办法》曾明确：“配电网原则上指110千伏及以下电压等级电网和220（330）千伏及以下电压等级工业园区（经济开发区）等局域电网。”但在实际工作中，各方对电压等级一直存在争议。部分电网企业认为，220（330）千伏电压等级属于输电网，不应纳入增量配电业务改革试点。

此次《通知》第（八）条不仅明确了仅具备配电功能的220（330）千伏电压等级可以纳入增量配电业务改革试点，还明确了“可不限于用户专用变电站和终端变电站”。这就为一些配电区域大、园区负荷高、用户电压等级需要达到220（330）千伏的试点项目指明了方向，使其可以在园区内建立仅具备配电功能的220千伏环网，满足园区多家高耗能企业的用电需求。