《能源法》与领域立法新模式

《能源法》立法进程日前再度受到各方关注，其起草工作自2005年年底启动开始，迄今已近二十年。2022年国务院发布年度立法工作计划，《能源法》首次被列入“拟提请全国人大常委会审议的法律案”。在全国人大常委会公布的2022年度立法工作计划中，《能源法》也终于在多年预备之后转为“初次审议的法律案”。2023年，国务院和全国人大常委会的年度立法工作计划中，《能源法》继续在列。

结合笔者多年参与能源法起草工作的体会来看，法律文本只是一个最后的输出转换，最重要的还是包括定位、目标、形式等因素在内的立法模式问题。能源立法中存在的障碍如下：一是缺乏强势的主管部门，各相关部门掣肘。二是对立法必要性尚存争议。三是国内外形势变化下，立法目标和定位仍不清晰，需明确侧重产业经济性问题、生态环境问题还是国家安全问题。四是立法形式仍存争议，需开创一种更适合复杂经济社会领域的新型立法模式。

在领域法中采取的问题导向的思维逻辑，适合于复杂经济社会领域的规范和治理。基于“四个革命、一个合作”能源安全新战略与“双碳”目标，以制定《能源法》为契机开创领域立法新模式，不仅是破解当前局面的路径，而且会带来立法思路的创新。

起草说明：分层次阐述的必要性

在《能源法》起草工作中，相较于具体的法律文本，立法定位、立法模式、立法形式等前提性问题更应得到高度重视。对于一部处在立法过程的法律来说，起草说明的描述非常关键，需要用精简但有力的语言向审议者阐明，这部法律为何必须出台。起草说明至少应涉及以下几点：

第一，从立法模式上来看，经济社会中的复杂领域需要采取基本法立法模式——某一领域中采取的一种金字塔分布形态的法律法规群立法结构形式。我国最典型的例子即为环境保护领域：《环境保护法》处在金字塔尖，下一层为《水污染防治法》等单行污染防治法、《环境影响评价法》等单行制度法10余部；再下面则是行政法规、规章、标准等法规体系。从国外来看，在同为大陆法系的日本，基本法立法模式十分盛行。除了在环境领域外，日本在海洋、教育、旅游、航天、体育等诸多领域均采取了基本法的立法形式，效果突出。因此，《能源法》不可或缺。

第二，从改革与立法的关系来看，要实现顶层对于能源领域的诸多设计，《能源法》不可或缺。

2014年，在党的十八大之后召开的中央全面深化改革领导小组第二次会议上，习近平总书记强调，凡属重大改革都要于法有据。在整个改革过程中，都要高度重视运用法治思维和法治方式，发挥法治的引领和推动作用，加强对相关立法工作的协调，确保在法治轨道上推进改革。

虽然我国已经有了一部《可再生能源法》及若干配套法规规章，但是从动态的能源替代角度来讲，相关的法律法规还十分匮乏。因此，从推动改革的角度来讲，《能源法》是必需项。

第三，从能源转型的角度来看，《能源法》不可或缺。能源转型是一个系统工程，涉及多种能源类型、产业业态，单靠能源单行法不足以应对。新形势下，碳达峰碳中和战略目标的提出也迫切需要《能源法》助力。根据顶层设计，到2060年我国将力争实现碳中和目标，绿色低碳循环发展的经济体系和清洁低碳安全高效的能源体系全面建立。有专家认为，基于“双碳”目标的要求，能源法应驱动能源开发利用与经济、环境、政治、人口、社会等诸多要素协调一致，最终统筹社会系统变革，实现社会的能源低碳转型。能源问题是“双碳”目标的关键所在，《能源法》的使命已经从能源系统内拓展到系统之外，更可见其出台的必要性。

立法理性：明确基本原则和核心理念

有学者认为，任何一部法律都是理性的逻辑演绎，《能源法》因受政治理念、技术线路的诉求等影响，理性程度可能更高，首先要明确其理念和基本原则。法的理念代表着立法者、执法者、司法者及社会成员对待法的基本立场。在立法阶段，立法者必须首先确定起草这部法律应秉承的理念。事实上，正如前文所述，多年来《能源法》在目标和定位上摇摆不定，正是因为核心理念始终不够明确。法的基本原则是法理念的体现，可以视作第一层次的立法理性。不同于法理念的高度抽象性，法的基本原则有时可以直接以法律条文的形式成为法的一个外在载体。当然，法的基本原则有时也隐藏于规范和制度之中。

《能源法》2007版征求意见稿，在基本原则方面着墨颇多，在第一章总则中以及之后的各章节均有体现原则的条款。从该版基础上形成的送审稿的起草说明中也可以看到，整部立法有相对明确的理念，即安全、效率、环保。2020版征求意见稿规定立法目的为“规范能源开发利用和监督管理，保障能源安全，优化能源结构，提高能源效率，促进能源高质量发展，根据宪法，制定本法”。

比较2007版和2020版征求意见稿，单就立法原则上看，2007版设计的立法原则包括节约优先原则、保障能源安全原则、能源与生态环境协调发展原则、市场配置资源原则、普遍服务原则、能源科技创新原则、能源国际合作原则及能源统一管理原则，还是具有一定合理性的，可以在此基础上结合能源领域新形势以及能源法学研究新进展，针对2020版法律文本进行修改完善，提出相应的法律原则。

核心理念方面，应对能源安全进一步明确。从国务院法制部门历次将能源法归入的立法类型，以及全国人大常委会对能源法的定位来看，还是以能源安全为侧重点，更容易达到各方共识。但前提是，需要打造一个能源安全的完整概念，使其成为一个范畴体系。2020版征求意见稿，将生产安全纳入能源安全的提法似乎与宏观层面的理解有些出入——能源安全的内涵一般包括经济安全、资源安全、供应安全、环境安全等。

立法模式：彰显领域内制度功能

法律文本是一部法律的外在表现形式，包括框架结构、章节目录和具体的条文条款。诸如民法、刑法等传统法律部门的法律文本，行文简练，有明确的法律主体，条文以规范法律主体的权利义务为主，可以将这类立法概括为行为法。事实上近些年来也出现了很多政策法类型的立法，已经超出了传统行为法的范畴。但由于这些法律立法目标相对单一，辐射范围相对明确，再加上有强势外力推动的原因，才得以出台，典型的立法如《中华人民共和国中医药法》。

我们再以国际视角来研究政策法立法形式的产生和发展情况。近邻日本是最佳参考范本——同样是大陆法系，也同样经历了社会经济体制改革的磨砺。以当前我国对于政策法立法形式的接受程度来衡量，2002年颁布的《日本能源政策基本法》堪称另类。这部政策基本法全文只有14条，涉及立法目的 、指导思想、国家义务、地方公共团体义务、市场机制作用、能源基本计划及能源知识普及等问题。在前文所述基本法立法模式加持下，《日本能源政策基本法》对日本能源事业的发展起到了统领的作用。

政策法的立法形式在我国有立法先例，从国外经验来看也证明其行之有效。不过，我国采取类似《日本能源政策基本法》这种比较极端的政策法立法形式还没有先例，采取中医药法、教育法、旅游法等兼具管理法、行为法等性质在内的模式较为可行。我们应将这些领域法的立法经验总结提炼，并运用至《能源法》的立法之中。

同时，与上述立法相比，《能源法》行业性、产业性更为突出，立法者必须提炼各能源种类单行法及专门法中成熟的制度，以弥补政策法操作性的不足，彰显《能源法》的制度功能。目前，能源领域亟须建立的制度至少包括能源战略和规划制度、能源产权制度、能源市场准入制度、能源消费总量控制制度和节能量交易制度、能源普遍服务制度、能源储备和应急制度等。

（作者系北方工业大学文法学院副教授、能源法研究中心主任，中国法学会能源法研究会副秘书长）