【电改风云8】法制建设促健康发展

　　２００７年９月２８日，四川省综治办通报了全省打击破坏电力设备犯罪的情况。杨兴全等人因盗窃、破坏电力设施，造成国家经济损失３７万余元，被四川省达州市法院依法判处死刑并缓期两年执行，同时剥夺政治权利终身。杨兴全案例是最高人民法院２００７年８月２０日公布《关于审理破坏电力设备刑事案件具体应用法律若干问题的解释》后为数不多的被判死刑的案例。这一案例凸显了改革开放３０年来我国电力法制建设的成果。

　　电力立法与改革开放同步深化

１９７８年，“十一届三中全会”在决定改革开放的同时宣告：“为了保障人民民主，必须加强社会主义法制。”这一简短的“法治宣言”，标志着我国当代中国法制建设新进程的开始。
　　一位电力法制专家向记者陈述了改革开放３０年电力立法缘起于缺电。改革开放初期，由于长期以来计划经济体制的弊端，我国电力工业与国民经济发展的比例失调日益明显，因缺电造成的拉闸限电日益频繁。在此条件下，立法的首要目的是解决缺电问题。缺电问题解决之后，电力立法也同改革开放同步深化。
　　改革开放初期的立法工作主要集中在两个方面：一是促进节约用电和电力的高效利用。二是采取多种措施促进电源建设。随着建设项目的增多，规范电源建设过程的制度措施也纷纷出台。１９８３年出台了《水利水电工程管理条例》。在电网管理方面出台的制度措施则主要有：《关于加强电力系统通信与电网调度自动化建设问题的规定》（１９９０年）、《关于加强电网调峰工作的若干规定》（１９９０年）和《发电厂调峰技术和安全导则》（１９９０年）、《电网调度管理条例》（１９９３年）等。
　　电力设施保护方面，１９８６年，最高人民检察院出台了《关于破坏电力设备罪几个问题的批复》。１９８７年，国务院颁布《电力设施保护条例》。随后，国家经贸委和公安部在１９９２年出台了《电力设施保护条例实施细则》。
　　１９９５年１２月２８日，第八届全国人大常委会第十七次会议通过了《中华人民共和国电力法》（以下简称《电力法》）。它经过近１０年的调查研究和反复论证，数易其稿而成。《电力法》的出台拉开了依法治电的序幕，翻开了电力立法史上崭新的一页，它标志着电力立法取得突破性进展。
　　《电力法》出台之后，为了贯彻实施《电力法》，国务院及其组成部门制定了大量的电力行政法规和部门规章、各省（自治区、直辖市）的地方性法规和规章相继出台。与改革开放初期相比，这一时期的电力立法所承担的任务发生了变化，这一时期的缺电现象有所缓解，电力工业的发展目标开始转向注重效率和环保、关注民主的问题，对电力行业环境保护、新能源发展、农村电气化等问题作出了规定。
　　２００３年３月，国家电力监管委员会成立。２００５年５月１日，《电力监管条例》由国务院正式颁布实施，这在某种程度上结束了电力监管无法可依的局面。国家电监会成立后，大力加强了电力监管法规体系建设，出台了《供电服务监管办法（试行）》、《电力可靠性监督管理办法》、《电网企业全额收购可再生能源电量监管办法》等。目前已经制定和颁布电力监管规章、办法４０多个，初步形成了以《电力监管条例》为核心的电力监管法规体系，对保障电力系统安全、稳定、经济运行，维护电力市场秩序、实现电力工业协调有序发展起到了重要保障作用。
　　除了电力监管法规体系建设之外，这一阶段的电力立法成果还主要体现在促进电力工业节能减排、加强应急能力建设等方面。根据２００５年制定的《可再生能源法》，国家有关部门先后制定了《可再生能源发电价格和费用分摊管理试行办法》（２００６年）、《可再生能源发电有关管理规定》（２００６年）、《可再生能源发展专项资金管理暂行办法》（２００６年）等。
　　随着电力体制改革的深入，我国电力管理体制已经发生了较大变化，在新的形势下，为了促进能源可持续发展，迫切需要制定一部能源领域的基础性法律。２００６年初，经国务院批准，《能源法》起草工作正式启动。作为能源领域的基本法，《能源法》将主要对涉及能源领域全局性、综性、战略性的一些重大问题，涉及能源领域的基础性制度与规则等方面加以规定，同时解决作为能源领域单行法———《电力法》所无法解决的问题。

　　电力法律体系日趋完善

　　垂钓触电在我国是一种频发事件，对垂钓触电的案例的裁决一定程度上反映出我国电力立法取得的成就。我国最早对这类案件的审理存在着无法可依的状态。
　　经过改革开放３０年的电力法制建设，我国已经初步形成了以《电力法》为中心，由行政法规、地方性法规、规章、司法解释等构成的一套完整的电力法律体系。形成了有法可依、依法治电的局面。
　　《电力法》规定了电力事业的基本法律制度，确定了各个法律主体的基本权利义务。实行依法治电，电力法是根本，是核心，是灵魂。正是根据《电力法》授权，国务院才制定了相关行政法规；根据国务院的授权，电力工业行政管理部门才制定了相关部门规章。
　　目前，我国电力行政法规及与之相配套的行政法规分别为《电力设施保护条例》（１９８７年）、《铺设海底电缆管道管理规定》（１９８９年）、《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》（１９９１年）、《水库大坝安全管理条例》（１９９１年）、《电网调度管理条例》（１９９３年）、《核电厂核事故应急管理条例》（１９９３年）、《电力供应与使用条例》（１９９６年）、《长江三峡工程建设移民条例》（２００１年）、《电力监管条例》（２００５年）。其中，２００５年发布的《电力监管条例》标志着我国电力市场化改革取得了实质性进展。该条例的颁布实施既是国家推行依法行政在电力行业的具体体现，也是我国电力法制建设的一个突破。
　　在各个时期，电力行业的相关行政管理部门都结合相关法律和行政性法规，制定了部门规章。总的来说，这些规章在数量上要远远超过法律和行政法规的数量，在内容上涉及电力市场、电价与电费、电力监管等各个方面，基本覆盖了电力领域各类业务活动。
　　为使我国电力工业健康发展，相关部门还发布了许多具有规范性文件性质的技术规程、规则或标准。这些规则、规程和标准，起到了保障电力生产安全和质量的需要，也起到了明确责任、划分义务的作用。
　　最高人民法院的司法解释已经成为我国重要的法律渊源。为正确审理因触电引起的人身损害赔偿案件，保护当事人的合法权益，最高人民法院于２００１年１月１０日公布了《关于审理触电人身损害赔偿案件若干问题的解释》（法释［２００１］３号）。为了打击盗窃电力电缆、变电设施等破坏电力设施的行为，最高人民法院于２００７年８月１５日公布了《关于审理破坏电力设备刑事案件具体应用法律若干问题的解释》。此外，最高人民法院还曾经以批复的形式解答司法实践中出现的法律适用问题。例如，１９９３年８月，最高人民法院发布了《关于破坏生产单位正在使用的电动机是否构成破坏电力设备罪问题的批复》。１９９６年１０月，最高人民法院行政审判庭发布了《关于中央直属火电厂的循环冷却水是否征收水资源费的答复意见》（［１９９６］法行字第１３号）。
　　在电力法制建设过程中，一方面，各地的人大和政府针对当前我国电力法律法规体系不健全、电力立法跟不上电力体制改革需要、电力执法主体事实缺位、严重制约电力发展的实际情况，开展了地方的电力立法；另一方面，电力企业也主动加强与地方政府、人大的沟通，多渠道、多形式反映电力发展中存在的问题，积极提出立法建议，争取立法资源，全力推动了地方的电力立法。在电力体制改革进程具有较大变数、《电力法》全面修订有待时日的情况下，地方电力法规和政策表现得尤其活跃。在规范电源建设方面，一系列电力地方性立法的出台有效地改善了电力建设的法制环境，促进了电力建设。规范电力设施保护和打击窃电行为，也是各地电力行业地方性立法的重要主题。规范供用电关系，理顺电力企业和用户的关系，也是地方立法的重头戏。这些地方电力立法的相继出台，有效缓解了电力企业长期面临的无序竞争、执法主体缺位的现象，解决了打击盗窃破坏电力设施、窃电、违法用电、拖欠电费、随意拉闸停电等行为无法可依的难题，对于保护电力资产、打击涉电违法犯罪活动，维护供用电秩序，改善电力发展环境，确保电网安全运行和社会公共安全，维护人民群众切身利益，创建和谐社会发挥了重要作用，有利地促进了电力发展和地方经济建设。