10个风电CMD项目为何集体被拒

 调查动机

在可再生能源中，风电以其相对成熟的技术和较低的上网电价成为国家新能源发展战略中的重要棋子。尽管风电项目并非都能满足ＣＤＭ（清洁发展机制）项目的条件，然而ＣＤＭ对于风电发展却有着跨越“生死线”般的重要意义。
但前不久，我国１０个在ＣＤＭ项目中历来备受欢迎的新能源类项目———风电，却集体遭遇被联合国碳交易清洁发展机制执行理事会（ＥＢ）的审核拒绝。
原因何在？究竟是外媒报道的，中国故意调低风电上网电价，利用产业政策来“套取”补贴，还是ＥＢ迫于外来压力作出前后标准不一致的审核？
孰是孰非，请看记者的调查。

    一封发往哥本哈根的联合声明

通知很紧急，然而到会媒体却非常多。发布会现场简单严肃，会议室正中央悬挂一横条幅，上书“中国风电ＣＤＭ开发若干问题媒体见面会”。
２００９年１２月１４日下午１４时３０分，媒体见面会在北京新大都饭店召开。“风电、ＣＤＭ、被拒绝”这些关键字眼在全球瞩目的哥本哈根气候变化大会期间形成了强大的吸引力，媒体闻风而动。
新闻发布会上，被拒项目多达５个的龙源碳资产管理技术有限公司总经理王代表业主方宣读了一份名为《关于就“联合国ＣＤＭ理事会５１次会议拒绝１０个中国风电ＣＤＭ项目”事宜发表的声明》（以下简称《声明》）。

    １０个项目业主，来自华能、大唐、华电、国电、中电投、中广核、中节能、国华新能源投资、河北省建投９大风电开发企业代表在《声明》上联合签名，要求ＥＢ重审中国风电项目ＣＤＭ的注册资格。
国家发展改革委应对气候变化司副司长孙翠华在新闻发布会上作了铿锵有力的发言。她认为，ＥＢ以“怀疑中国政府有意系统性降低风电项目的上网电价，从而鼓励将风电项目开发为ＣＤＭ项目”为由拒绝多个来自中国的风电项目，是不合理、不透明、不公平的，也与哥本哈根气候变化大会宗旨背道而驰。中国政府将以负责任的态度，从应对气候变化高度出发，积极推动ＣＤＭ项目发展，为实现中国的减排目标而努力。
孙翠华表示，ＥＢ还是会留有余地，但目前参加哥本哈根气候变化大会的中国代表团要做的事情太多，压力也很大，希望风电业主、ＤＯＥｓ（指定经营实体）和ＣＤＭ买方与中国政府一起努力，通过重审改变ＥＢ的决策。
来自政府部门的支持给了风电开发商莫大的信心。尽管外界不少人因为额外性的难以裁定而唱衰１０个项目复审的命运，但新闻发布会主持人，同时也是１０个项目业主代表之一的大唐中国水利电力物资有限公司ＣＤＭ办公室负责人唐人虎在发布会上则非常有信心地表示，此次复审通过的可能性非常大。
一个半小时的新闻发布会结束后，这份由９家风电开发企业联署的《声明》，承载着中国风电开发企业的希望，来到哥本哈根气候变化大会现场。在会议现场，《声明》将借助中国代表团和国际风能大会及现场风电设备商的力量，呼吁ＥＢ在审核中国风电项目时能充分考虑和理解中国特殊的定价机制，提高决策透明性、一致性和公平性，并希望以此敦促ＥＢ同意尽快重审被拒的１０个中国风电ＣＤＭ项目。

    风电调低价格成主因

事情缘起于２００９年１１月３０日～１２月４日，联合国碳交易清洁发展机制执行理事会（ＥＢ）在丹麦的哥本哈根召开的ＣＤＭ执行理事会第５１次会议上，拒绝审批１０个中国的风电ＣＤＭ项目指标。
这样的审批结果大大出乎风电业主的意料。按照ＣＤＭ当初制定的初衷来看，可再生能源项目应是最符合ＣＤＭ条件的项目，属于通过各种措施大力鼓励的项目类型之一。据多年从事ＣＤＭ电力方面项目的业内人士告诉记者，风电在ＣＤＭ所有的项目类型中通常被认为是最容易获批的，也最符合ＣＤＭ各方面要求，国内各类被批准项目的２／３均为风电项目。２００８年之前基本上都是一次性注册成功，需要复核的项目非常少。
带着满腹狐疑，项目的业主及相关方向ＥＢ发送电子邮件询问被拒绝的理由。得到的回复是中国调低风电上网电价可能会导致投资者投资动机改变。ＥＢ在邮件中表示，由于“无法根据项目参与者和ＤＯＥｓ所提供的信息来评估费用的合理性，而且这些项目的额外性也没有被证明”，从而“不能给予注册”。
而在此之前，我国的风电项目已然受到冷遇。２００９年１０月和１１月两个月，我国近９０％的风电ＣＤＭ项目被联合国执行理事会（ＥＢ）低调退回重审，其核心也是ＥＢ怀疑中国的风电上网电价是经过政府精心设计的，即用ＣＤＭ的收益代替了原本该为政府支出的补贴。
“ＥＢ对来自中国的风电ＣＤＭ项目进行了越来越仔细的核查，而进行这些核查的原因涉及到ＣＤＭ的基本原则，那就是它不应该替代政府对清洁能源补贴。”ＥＢ表达了不满，强调了ＣＤＭ项目的额外性，“我们不知道这背后发生了什么。难道ＣＤＭ在取代政府的补贴？这不是ＣＤＭ的原则所在。”
至此，中国目前被拒项目已多达５０个。在这之后，中国还有几十个风电ＣＤＭ项目翘首以盼。中国风电开发企业再也坐不住了。
经过多轮的沟通，ＥＢ依旧难以理解中国风电政策并非专门设计。风电开发企业最终寄希望于通过国家发展改革委应对气候变化司以及相关的行业协会从政府和民间两个角度向ＥＢ解释中国的风电政策，以期项目能够获得复审通过。然而，根据孙翠华的介绍，尽管中国政府反复与ＥＢ联系，希望能够从中沟通，并妥善解释中国的风电政策，但是直至发布会召开，中国政府方面也没有得到ＥＢ希望联系中国政府以了解风电政策的回应。

    ＥＢ的二度怀疑

２００９年１２月初，风电项目的集体被拒已经是ＥＢ第二次提出中国风电调价对ＣＤＭ额外性影响的质疑。第一次则是在２００９年１０月份。
这两次怀疑的根据主要是２００９年７月份，国家发展改革委发布的《关于完善风力发电上网电价政策的通知》（以下简称《通知》）。根据《通知》，国内风电上网价格由项目招标价改为固定区域标杆价，四类资源区标杆电价分别为每千瓦时０．５１元、０．５４元、０．５８元、０．６１元。
而根据《京都议定书》中的规定，“只有在申请者证明如果没有外来资助就不会建设相关项目的情况下，这些项目才有资格获得碳信用额”，如果电价变得比较低，有助于企业做“额外性”证明。也因此，ＥＢ怀疑中国风电电价调整是“专门设计的”，目的就是为了获得ＣＤＭ项目补贴。
对此，中国政府方面没有直接回应，而是由国家发展改革委在其网站刊登由中国—丹麦风能发展项目办公室与中国可再生能源专业委员会共同编制的《中国风电及电价发展研究报告》（以下简称《报告》）。该《报告》明确指出，中国政府是依据风电本身发展的客观规律、电网的承受能力来确定风电电价，在确定电价时从未考虑ＣＤＭ因素，定价过程完全与ＣＤＭ无关。这一点在新闻发布会现场得到了孙翠华的再次强调。
根据《报告》结果，国内风电电价呈整体上升趋势，但个别地区风电电价有下降的特殊情况：黑龙江主要是先期设备成本较高导致核准电价偏高，而随着风电设备国产化速度加快，风电成本也随着降低；而内蒙古西部是先期风电场远离主网，导致送电成本高，而近几年当地加快了输电线路建设，使企业减少了相关成本，所以这两个地区电价有降低趋势也属正常现象。
国际风能理事会（ＧＷＥＣ）秘书长史蒂夫·索耶（ＳｔｅｖｅＳａｗｙｅｒ）对此事发表声明时表示：“关于中国政府故意压低风电价格以帮助风电项目获取ＣＤＭ项目资金的说法是毫无根据的。事实上，自从２００６年中国风电市场开始爆发性增长以来，中国政府对风电项目的资金支持是非常稳定的，甚至是在不断提高的。”
对于ＥＢ事先不沟通，直接对中国项目采取“歧视性”的审查和拒绝，中国代表在２００９年１２月９日召开的哥本哈根《京都议定书》第五次缔约方会议全会上，针对此问题向ＥＢ表示“抗议”，提出了若干改进ＣＤＭ国际制度的看法和建议。
中国代表在发言中提到２００９年中国“部分ＣＤＭ项目的开发碰到了前所未有的困难和障碍，而其中的部分困难和障碍来自于本应公平和公正行事的ＥＢ的不合理、不透明和不公正的决定。”
中国代表团认为，ＥＢ目前的做法至少存在三个方面的严重问题。首先，采取什么样的激励政策促进可再生能源的发展，应由东道国根据自己的国情自主作出决定，ＥＢ在缺乏根据的情况下，对主权国家的能源政策妄加猜测，并据此作出决定，是非常不负责任的，严重超越了ＥＢ“对ＣＤＭ进行监督”的职权范围。代表团担心，如果任由ＥＢ据此逻辑作出决定，所有发展中国家的能源ＣＤＭ项目（而不仅仅是中国），都将面临同样的问题。其次，针对ＥＢ的疑问，中国国内机构、项目参与方及相关的国际机构，也向ＥＢ提交了大量的相关证据和资料，证明中国的风电上网电价基本保持稳定甚至有所升高，但ＥＢ无视事实，继续以不透明的方式作出决定，同时未公开给出合理的解释，其决策合理性已经受到了广泛的质疑。第三，ＥＢ所提的问题是一个普遍性问题，可以适用于所有国家的可再生能源项目，甚至是所有国家的所有能源项目，但令人不解的是，ＥＢ目前的做法只针对中国项目，显然有失公允，不得不让人十分怀疑背后的真正动机。

    谁是真正的“幕后黑手”

之后发生的事情似乎显示出ＥＢ正在以最快的速度回应着“抗议”和《声明》。
就在发布会召开不到２４小时后，记者便得到消息，龙源启东风力发电有限公司的江苏启东东元风电项目以及国投白银风电有限公司的甘肃白银平川捡财塘风电场４．５万千瓦特许权项目，以最为被认可的“自动注册”（ｕｎｄｅｒｅｖｉｅｗ）形式通过了审批，顺利地拿到了核证减排量（ＣＥＲｓ）。有资深电力ＣＤＭ项目负责人告诉记者，在最近半年中，中国的风电ＣＤＭ项目屡遭怀疑，没有一个是通过自动注册成功的，都是要复审（ｒｅｖｉｅｗ），然后再终审（ｅｎｄｒｅｖｉｅｗ）才能拿到ＣＥＲｓ。
随后的几天内，形势更是颠覆人们先前的悲观预期，朝着意想不到的乐观方向发展。２００９年１２月１７、１８、１９日，又有江西中电投新能源发电有限公司的江西九江长岭风电项目、河北围场龙源建投风力发电有限公司的河北围场龙源建投山湾子风电ＣＤＭ项目、大唐（通辽）霍林河新能源有限公司的内蒙古通辽霍林河风电项目以及华能新能源产业控股有限公司的华能通辽宝龙山风电场二期项目４个风电项目先后通过ＥＢ的审核。
在这几个项目通过审核的同时，原先被拒项目的业主方不由唏嘘感慨。近两年来，随着中国ＣＤＭ项目开发难度越来越大，通过ＥＢ注册的比例不足３０％，特别是１０个中国风电ＣＤＭ项目集体被ＥＢ拒绝审批后，业界对形势的分析判断更趋悲观。
从集体被拒绝到多个项目“自动注册”，这样的落差很难让人很难明白ＥＢ对中国风电政策的理解情况。
那么究竟是什么在ＥＢ背后主导着中国风电ＣＤＭ项目的生死呢？
按照《联合国气候变化框架公约》秘书处（ＵＮＦＣＣＣ）法律事务部主任高风的分析，发达国家用来支持应对气候变化的资金中，有８５％需要依靠市场机制来解决，只有１５％由公共资金提供。在全球没有统一碳市场机制的条件下，很难保证发达国家都来买需要资金支持的国家的碳信用额。高风曾在２０００年～２００５年期间任中国气候变化谈判代表团团长，是熟稔气候变化各种条规的“圈内人”。
而中投顾问能源行业首席研究员姜谦也认为，引起联合国ＣＤＭ执行理事会暂停核准中国风电ＣＤＭ项目的真正原因，或不在于风电上网电价。在风电投资热潮已经成为全球之势时，中国占据了过多的风能ＣＤＭ项目刺激了别国利益相关方才是真正的“幕后黑手”。
在资金紧张的条件下，或许备受利益相关方诟病的项目额外性，只是ＥＢ在资金紧张前提下衡量项目的一把卡尺。面对激增的中国风电ＣＤＭ项目，卡尺的口只能越收越紧。

 名词解释

ＣＤＭ：清洁发展机制（ＣｌｅａｎＤｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔＭｅｃｈａｎｉｓｍ），简称ＣＤＭ，是《京都议定书》中引入的灵活履约机制之一。ＣＤＭ项目必须获得项目涉及到的所有成员国的正式批准；促进项目东道国的可持续发展；在缓解气候变化方面产生实在的、可测量的、长期的效益。
额外性：ＣＤＭ项目活动所产生的减排量相对于基准线是额外的，即这种项目活动在没有外来的ＣＤＭ支持下，存在诸如财务、技术、融资、风险和人才方面的竞争劣势或障碍因素，靠国内条件难以实现，因而该项目的减排量在没有ＣＤＭ时就难以产生。例：风电行业的基本收益率是８％，如果某项目的收益率只有５％，但是预测的碳收益可以超过３％，那么项目整体的收益率就达到８％，项目就能运行下去，这就意味着没有ＣＤＭ这个项目就无法运行。这样的情况称
之为该项目具有额外性。
ＤＯＥｓ：指定经营实体。具体工作为审订ＣＤＭ项目活动，核查和核证人为排放量减少状况，按照ＥＢ的要求，公开从ＣＤＭ项目活动参与方获得的信息等。

专家观点

目前ＣＤＭ有一个争议的关键就是，先做再补贴，还是先补贴再做。如果ＥＢ认为，即便不给补贴，中国政府一样可以推进可再生能源项目，那对中国企业来说是不公平的。———国家发展改革委能源研究所原所长周大地这是一个技术问题，不是钱的问题。审核机构最关心的问题是，这个项目到底是多余的还是急需的。如果没有补贴，会怎么样？是不是如果没有补贴，就会被污染能源项目替代，而清洁能源项目则可能彻底消失。

———联合国环境项目能源部经理ＥｒｉｃＵｓｈｅｒ

靠碳市场来解决应对气候变化的资金问题是个巨大的陷阱。因为没有人敢保证它能成为资金的主渠道。
———《联合国气候变化框架公约》秘书处（ＵＮＦＣＣＣ）法律事务部主任高风

中国近年来大力发展风电，投资规模逾上万亿元的风电项目，其相关政策应该很难因为总投资规模仅６０多亿元的ＣＤＭ项目而作出改变，更谈不上“套取”补贴。

———大唐中国水利电力物资有限公司ＣＤＭ办公室负责人唐人虎