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转眼,电改步入了第十个年头。
2002年2月,国务院下发《关于印发电力体制改革方案的通知》(亦称“五号文件”)。电力体制第二轮改革启动,确定政企分开、厂网分开、主辅分离、输配分开和竞价上网五大任务。
如今,五项改革仍然在继续,然而10年光阴终究没磨出一把好剑,电力市场并没有最终形成。
现存的市场格局让外界甚为感慨:政企分开不到位,厂网分开不彻底,主辅分离形成新垄断,输配分开陷入停滞,电网统购统销,电力调度不独立,发电企业与大用户不能直接交易,电力市场监管乏力……
以至于国家电监会第一任主席柴松岳在2012年“两会”期间连连摆手,“电力体制改革没有达到当初(2002年) 中央设计的目标”。
国研中心产业部部长冯飞直言不讳地指出,“目前电力体制非计划、非市场,最为糟糕。”因改革滞后,电力市场化改革与计划体制交叠,电力工业矛盾重重。“犹如一个壮汉,被捆住手脚,限制自主发展。”一位电力改革派专家说。
是什么让电力改革如此步履艰难?
一位体制内官员如是对本报记者评价,“目前,无论项目建设、电量交易、电价形成、发电量分配都掌握在政府部门或垄断企业手中,根本没有电力市场。如果不加紧推进改革,再过十年,仍是现在的格局。”
多位接受采访的专家一致认为,未来的电改需要高层自上而下强有力的推进,否则又将进入下一个徘徊期。
改革的与未改革的
电改的成就之一是让经济告别“硬缺电”,但“软缺电”挥之不去。
2002年厂网分开以来,国内发电装机快速增长,到2011年底,9年时间新增装机7亿千瓦,相当于19492002年53年全部装机容量3.5亿千瓦的2倍。
厂网分开使电源建设由计划转向市场竞争,竞争降低火电工程造价。国家电监会《“十一五”期间投产电力工程项目造价监管情况》专项通报称,“十一五”期间新建火电工程决算一项可减少投资约196亿元。
与此相比,电网企业造价控制的内在动力有差距。报告显示,“十一五”期间投产交流输电线路工程单位造价比“十五”上涨17.93%。
同样来自电监会的统计显示,2010年主要电网企业输配成本合计4222.41亿元,较上年同期增长20.92%。而2006年,这一数据是2000亿元左右。
在电改过程中,外部经济环境发生较大变化。“以煤炭、石油为代表的一次能源价格出现大幅上涨。这是改革之初没有预料到的。”原能源部政策法规司副司长朱成章说。朱本人深度参与第二轮电改思路论证。
基于煤价快速上涨,作为过渡方案,2004年我国出台煤电联动政策。但该政策并没有执行到位,自改革至今煤炭价格出现2.5倍以上的上涨,但电力销售价格仅增长30%40%。
改革十年来,煤价大幅上涨、输配电成本提高,但上网电价与销售电价却由政府管制。基于此,火电企业盈利能力走弱,甚至亏损。
华电集团政策法律部主任陈宗法提供的数据显示,从2008年到2011年,五大发电集团火电板块连亏4年,累计亏损达923亿元。同期,五大发电集团平均资产负债率也超过国资委85%的高限。
与多元的发电端不同,电网环节始终集中度高且透明度不足。“电网输配电价实际上是购销差价,是垄断、粗
放的经营方式。”发改委内部官员说。
在电量交易中,电网统购统销,并掌握电力调度权,这种模式使电网和电厂处于不对等的地位。正因此,发电企业尤其是火电企业改革重启的呼声大。
中国电力发展促进会专职顾问姜绍俊说:“应放开发电市场和售电市场,改进中间输配电网环节的监管,建立M个卖点、N个买点的格局,多买多卖。这才叫真正的电力市场。现阶段,电网统购统销只是一个过渡阶段。”
“电网公司应变成输电公司,担当电力输送责任,国家核定输电价格。电网在电力交易中独立出来,由供需双方自主谈判。”姜绍俊说。
但现实的问题是,电网企业不断逆势扩张。2002年,国家设立华北、东北、西北、华东、华中五大电网公司。但目前,国家电网上收区域电网权限,区域电网被架空。此外,以国家电网收购许继等两家电气设备为标志事件,电力体制改革陷入尴尬境地。
一位不愿具名的专家说:“这一轮电改,中央定了规则,有顶层设计。但企业不执行,甚至走回头路。即便出现了问题,也没有人被问责,这种状况让各个方面很尴尬。”
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