解读《页岩气产业政策》-北极星火力发电网

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2013年10月30日，国家能源局发布《页岩气产业政策》（公告〔2013年第5号〕，以下简称“产业政策”），立即引起市场的积极响应，页岩气投资热情再次受到鼓舞。媒体以“中国第一个页岩气政策”、“中国政府将为页岩气提供更多财税支持”等为题作了大量的报道和评论。

一、突出发展主题推进产业体系

加快发展。2012年3月16日，国家发改委、财政部、国土资源部、国家能源局联合发布了《关于印发页岩气发展规划（2011-2015年）的通知》（以下简称“规划”）,提出了“2015年页岩气产量65亿立方米”的宏伟目标。“十二五”已经过去一大半时间了，页岩气产能建设工作刚刚起步，一些议论开始担心页岩气发展目标难以实现，加快发展成为页岩气产业的最突出任务。研究、制定和发布《产业政策》，正是“为深入贯彻落实科学发展观，加快发展页岩气产业”。

创新发展。《产业政策》第2条增加的“示范先行”是重大政策突破。第3章用“示范区”代替以往“示范项目”、“示范基地”，并提出了一揽子示范区鼓励政策、管理办法，体现了页岩气管理思想的整体升级，是对页岩气投资管理体制的最大创新，对“鼓励页岩气生产企业多家联合进行示范区建设”、简化投资核准手续等十分有利。

协调发展。《产业政策》提出“合理、有序开发页岩气资源，推进页岩气产业健康发展，提高天然气供应能力，促进节能减排，保障能源安全”，以及与“储运、销售和利用等外部条件相适应、与区域经济发展相协调”等要求，体现了国民经济“调结构、稳发展”对页岩气开发利用的新要求。

持续发展。在总结国际页岩气开发实践的基础上，《产业政策》把环境问题放在了突出重要的位置。除了在总则中提出页岩气开发“与环境保护”相适应，还专设了“节约利用与环境保护”章节。《产业政策》对页岩气钻井、压裂、设备、技术和固废处置等都做了明确规定，还提出两项重要措施。一是“国家对页岩气勘探开发利用开展战略环境影响评价或规划影响评价”。二是“禁止在自然保护区、风景名胜区、饮用水源保护区和地质灾害危险区等禁采区内开采页岩气。”体现了中国政府对美国、加拿大页岩气开发经验教训的全面借鉴。

二、全面开放市场鼓励对外合作

上中下游全面开放。《产业政策》第4条提出“鼓励包括民营企业在内的多元投资主体投资页岩气勘探开发”上游业务。第22条提出“鼓励企业在基础设施缺乏地区投资建设天然气输送管道、压缩天然气（CNG）与小型液化天然气（LNG）等基础设施”。第20条提出“鼓励各种投资主体进入页岩气销售市场”，要“逐步形成以页岩气开采企业、销售企业及城镇燃气经营企业等多种主体并存的市场格局”。与煤层气一样，开放程度超过常规天然气产业。

实行市场定价。天然气价格政策由国家发改委负责制定和落实。为充分发挥市场作用，2013年3月16日，国家发改委等部门联合发布的《规划》明确提出“页岩气出厂价格实行市场定价”；2012年6月18日发布的《国家能源局关于鼓励和引导民间资本进一步扩大能源领域投资的实施意见》（以下简称“意见”）发展为“放开页岩气、煤层气、煤制气出厂价格，由供需双方协商确定价格”。《产业政策》第21条再次确认“页岩气出厂价格实行市场定价”政策并成为突出亮点。

进一步降低民营企业投资页岩气门槛。《产业政策》第7条大幅度降低了民营企业进入页岩气勘探开发投资的门槛。2012年9月10日国土资源部第二轮页岩气探矿权国内公开招标时，公告要求注册资本3亿元，主要针对的是民营企业，该要求将很多有投资页岩气计划的民营企业挡在了招标大门之外。第7条删去了注册资本限制，只是从相应的投资能力、良好的财务状况和能够承担民事责任等方面提出了要求，为更多的民营企业投资页岩气产业创造了新的机会。

鼓励外国投资。2011年12月3日国土资源部公布页岩气为第172个新矿种以后，页岩气就需要新的相关政策，包括对外合作政策。从现有法律、法规看，没有一家企业当然地拥有页岩气的对外合作权。为推动页岩气对外合作开发，《规划》提出的构想是“从事页岩气勘探开发的企业，经国土资源部前置性审查，由国家发改委报经国务院批准后，与国外有经验的公司合作，引进页岩气勘探开发技术”。2013年5月16日，《国务院关于取消和下放一批行政审批项目等事项的决定》发布，取消了“石油、天然气、煤层气对外合作合同审批”，没有提页岩气，实际上是因为国家尚未规定页岩气对外合作管理办法，还不存在这样的审批。《产业政策》第9条明确提出鼓励对外“技术合作”、“勘探开发区内的合作”，而且授权对象是“从事页岩气勘探开发的企业”，没有特指任何一类企业，也就是说，只要从事页岩气勘探开发，对外合作都将受到鼓励，而且删去了《规划》规定的路径和审查程序，表现出中国政府扩大页岩气对外合作开发的政策动向。

鼓励地方投资。《产业政策》突破了《规划》和《煤层气产业政策》，第10条首次明确提出“鼓励页岩气资源地所属地方企业”投资页岩气，而且还明确了参与投资的形式可以包括“合资、合作等方式”；该项规定也突破了《意见》的相关规定。《意见》当时提出的是“支持民间资本进入油气勘探开发领域，与国有石油企业合作开展油气勘探开发，以多种形式投资煤层气、页岩气、油页岩等非常规油气资源勘探开发项目”。《煤层气产业政策》中没有这样的内容。

投稿与新闻线索：陈女士微信/手机：13693626116 邮箱：chenchen#bjxmail.com（请将#改成@）

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