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《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出,“完善主要由市场决定价格的机制。凡是能由市场形成价格的都交给市场,政府不进行不当干预。推进水、石油、天然气、电力、交通、电信等领域价格改革,放开竞争性环节价格。政府定价范围主要限定在重要公用事业、公益性服务、网络型自然垄断环节,提高透明度,接受社会监督。”其关键点是确定了能源价格改革的基本目标和方向,摆正了政府参与能源市场的位置,这将有益于我国能源价格的进一步改革。
透明价格机制未必导致能源价格大幅上涨
对于电、油和气的价格,作为基本消费品(必需品),政府不会置身事外。考虑到目前社会对能源稀缺和环境污染的支付意愿和支付能力,即使进行价格改革,能源价格也很难大幅度上涨。
对于发展中国家来说,过快地提高能源价格,不一定会起到节能的目的,反而可能会使老百姓寻找有害于环境的替代品。如煤炭价格大幅度上涨,可能会迫使老百姓采用薪柴来供热;如果老百姓用不起电,则还会直接影响他们的生产效率。因此,能源价格的波动是否在百姓的承受能力范围内,是否会影响到基本用能的保证,都是政府在价格机制设计中应当考虑的。
能源的特殊性,在于它既影响稳定又影响发展。对竞争性环节价格,现阶段政府的正当干预还是不可或缺的。抓手应该是建立透明合理的能源价格机制,辅之以公平有效的能源补贴设计和严格的成本监管。
需要说明的是,建立透明有效的价格机制,不一定必然导致能源价格大幅度上涨。在价格机制设计上,政府可以通过税收和补贴来影响价格水平,这样可以降低改革的难度。如成品油价格,可以在与国际接轨的同时,利用补贴将价格维持在某一水平。透明的价格机制可以明确告诉消费者,在能源价格形成环节中,哪些环节是由财政补贴的,补贴了多少。每个环节都清楚地让消费者知道,就能使价格上涨的事实更易为大家接受。
目前,政府的成本加成定价存在许多问题,因能源成本不断上涨,导致能源价格持续上涨。首先,只要由政府定价,就会被理解为政府在涨价,而不是市场涨价。涨价是政府不愿意做的事,因而导致能源价格长期低于供应成本。其次,政府常常很难向公众解释这种状况:能源紧缺时,价格要涨,能源过剩时,价格也要涨。没有明确的定价机制,价格的风险预期就不明确,能源企业就必须博弈,甚至与政府和消费者博弈。不让价格博弈影响经济运行和社会稳定,政府需要通过改革建立合理透明的价格机制,并且尊重价格机制。
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深入推进能源价格改革。继续推进输配电价改革,持续深化上网电价市场化改革,完善风电、光伏发电、抽水蓄能价格形成机制,建立新型储能价格机制;针对高耗能、高排放行业,完善差别电价、阶梯电价等绿色电价政策,促进节能减碳;稳步推进石油天然气价格改革,适应“全国一张网”发展方向,完善天然气管道运输价格形成机制。
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