中电联秘书长王志轩译：日本的大气污染控制经验（图表）

(2)1975～1984年(昭和五十年代)

致力于对氮氧化物采取对策

这一时期，与以硫氧化物为中心的产业污染对策的稳步进展不同，问题渐渐明显化的是城市˙生活型大气污染。代表性物质是氮氧化物，其产生源不仅来自工厂和事业场所，而且来自于无数的汽车等的移动产生源。

1966年，由运输省颁布了行政指导，把控制一氧化碳浓度作为汽车排放控制指标，这在1968年颁布的《大气污染防止法》中予以确认。1971年，《大气污染防止法》对汽车排放污染物的控制指标中增加了碳氢化合物、氮氧化物、铅化合物及颗粒物质。

真正实施汽车排气中的氮氧化物标准，是始于1978年被称为日本版“Muskie Act.”(美国大气污染防治法-译者注)的标准。把氮氧化物排放量在当时的基础上削减90%以上的标准是从1976年提出的，但当时产业界以存在技术方面的困难、使汽车性能降低和出口竞争力降低等方面为由强烈反对实施。同进，在美国，执行“Muskie Act.”也有大幅度倒退的事情发生，纠纷不断出现。但是，在要求控制汽车尾气日益高涨的舆论推动下，被称作是最难的降低汽车尾气污染排放的技术开发获得了成功，其结果，氮氧化物排放量削减目标虽然比原定计划推迟了二年，但削减目标排放控制标准得到了实施。

另外，相对于汽油轿车及LPG轿车，对卡车、大轿车等的规定不够严格。针对这一情况，为进一步强化对氮氧化物的控制，在1977年的中央公害对策审议会上，就有关汽车排放气体允许限度制定长期方案问题进行了质询。随后，第一阶段的标准在1979年实施，更严格的第二阶段的标准也通过不断进行的技术评估逐步得以实施。

关于对氮氧化物的固定排放源对策，从1973年8月的《大气污染防止法》开始设定排放标准，到1979年的第四次规定，已有73%的烟气排放设施被列为规定对象。特别是，1981年的大气污染防止法施行令的部分修正，使氮氧化物被追加为总量控制物质。按照环境质量标准对策的实施要求，在特别重要地区东京、神奈川、大阪三个地区实施总量控制。实施总量控制后，尽管大气中的二氧化氮浓度时有微弱的增减现象，但总体看是平稳的，而1986年以后发现有增加的倾向(图6-4)。

(3)1985年以后(昭和六十年代以后)

城市˙生活型大气污染问题浮出

1985年以后，日本经济状况发生了更大变化。在产业方面，布局有向地方分散的倾向，工业产值在大城市的占比相对下降。期间，伴随着环境政策的进展，企业引入了污染防治技术并与节能、节约资源相结合，使集中工业区产业公害趋于稳定。二氧化硫浓度的年平均值进一步降低到大约为0.01ppm(大致相当于环境质量标准的二分之一)水平。

但是，另一方面，对于没有改善且具有稳定倾向的氮氧化物的大气污染而言，进入1985年以后环境质量状况明显恶化。即使现在，仍有三成以上的汽车尾气监测站的监测结果超过环境质量标准的上限(0.06ppm)。另外，悬浮颗粒物的大气污染也未见改善倾向，环境质量标准的达标情况依然是以低水平趋势发展。

随着国民经济和消费水平的提高，由城市活动及国民生活而导致的城市˙生活型大气污染问题更加增多。在内需扩大带来经济景气的同时，交通运输高速及便捷化以及信息集中、网络化等，都使城市活动继续扩展。

由于内需扩大和经济景气引起能源消费的增大

首先，日本的总能源需求量，从石油危机以后趋于平稳，到1980年后半期大幅度增长。主要原因是国际石油价格低迷，节能投资达到极限，加之出现了以内需扩大为背景的经济景气。随着经济景气上升，物质流动大幅度增长，运输部门的能源消费也随之增大。据统计，汽车保有台数，从1985年到1994年期间，增加了40%(图6-5)。

生活方式的变化和城市活动的快速化

更进一步，国民的生活方式也朝着增大能源消耗的方向变化。例如，虽然就同一种车而言，新型轿车的平均燃料消耗有所下降，但是，对于轿车需求的主导趋势在向大型化、高级化的方向发展，总的燃料消耗还是增加了。就家电产品而言，也在向机器的大型化、高级化方向发展，而且一个家庭拥有多台家电，这造成单位家庭的能量消费大幅度增加。而对于住宅设施及住宅结构的节能措施进展迟缓。

在大城市圈中，城市活动的进一步发展，使得交通污染的负荷提高，特别是强化氮氧化物对策势在必行。另外，乡村的汽车普及，形成分散的、低密度城市，在普及城市生活模式的同时，城市˙生活型的环境问题也正向全国蔓延。再有，快速的城市化往往一方面导致效率高的地区振兴和整齐划一的城市发展，另一方面，丧失了身旁环境，人们与环境的密切关系淡漠，这一状况已被人们所关注。

有关大气污染公害诉讼

在1972年四日市公害判决之后，依据《公害健康被害补偿法》认定的患者，以1975年的千叶开始，先后有西淀川(1978年)、川崎(1982年)、仓敷水岛(1983)、尼崎(1988年)、名古屋南部(1989年)，要求对空气污染的受害者进行损害补偿并禁止污染物排放。法院相继审理了千叶诉讼(1998年)，西淀川诉讼(1991年、1995年)、川崎诉讼(1994年)，仓敷水岛诉讼(1994年)，做出了认定损害赔偿请求，但不予认定禁止排放要求的判决。

一审判决后，虽然又提起上诉，但原告和被告企业之间在判决前已和解，以此为契机，双方都表现了一种共同致力于解决产业公害的愿望，使污染损害地区获得新的活力。

另外，以汽车为中心的大气污染诉讼，1996年在东京重新提出，但是，目前还看不到有结束的倾向。

二、与城市˙生活型大气污染进行的斗争

交通和土地利用对策的迟缓

在汽车环境对策方面，就单个汽车采取的对策而言，由于汽车生产厂家的努力也确实有所进展。可是污染状况还没有得到满意的改善。这一环境问题困扰包括发展中国家、发达国家在内的所有世界各国，日本也没有获得成功。

究其原因，是从环境角度把交通系统作为一个整体还没有适当的对策。这个对策包括了城市规划和土地利用方面的对策、在严重污染的地区控制交通量以及解决这个问题不可缺少的其它对策。即使今天，仍然可以说，日本还没有充分开发出一个综合的、强制性的环境管理框架。日本污染对策的历史特点是强有力地约束那些从固定源(比如工厂和企业)排放的硫氧化物，而国家管理框架没有能够制定一个统一的法律对策框架来解决交通和土地利用方面出现的新问题。

与产业公害引起的大气污染相比较，城市˙生活型大气污染的特征是：其影响不易显示出来，呈慢性的持续污染状态。另外，在产业公害中，污染者和受害者的关系是能区分的，而在城市˙生活型大气污染中，用于生活及工作的汽车是大气污染的原因，而每个人即是原因者，也是被害者。因此，要克服它，仅要求对工厂、事业场所及汽车生产厂商实施对策是不够的，有必要对每个人的消费及生活模式进行变革。这个变革，仅靠国家及地方公共团体行使权力是无法实现的，而必须要求每个国民做出日常的努力，比如，停车时不要让汽车空转等。

强化汽车交通对策，促进低公害车的普及

有关汽车的环境对策，作为单项政策，已开始重新审议减少排放的目标和强化减排政策，同时，大力促进电动汽车、甲醇汽车及天然气汽车等低公害车的普及。

在氮氧化物严重污染的地区，1993年实施了《汽车氮氧化物法》，该法包括禁止使用某些类型的汽车比如旧卡车、旧大轿车及没有满足最新规定标准的其它汽车(车种控制)，推进共同运输配送、联合运输等的物流对策、以及公共交通机关调整优化客运等方面的对策等。但这个法律建立的基础主要还是单项政策，而单项政策并不能充分改善空气污染状况，作为一个新的课题，今后还要在交通规则中增加综合交通实施对策。

三、对有害大气污染物质的环境风险对策

对于致癌性化学物质系统的环境风险对策

现在，已经探测到多种具有致癌性的大气污染物质，如苯等在空气中以低浓度形式存在。长期暴露于这样的物质中对健康的影响非常令人担心。随着科学技术的发展，电子学、新材料、生物工程学等所谓的尖端技术产业的兴起，还会有各种各样的化学物质被使用。

努力实施已经滞后的环境风险管理对策

在环境风险管理领域，欧洲和北美从1990年前后已开始采取对有害大气污染物质的对策，但在日本有些滞后。这是因为，日本过去主要把注意力集中在氮氧化物控制这类问题上，但没有取得应有成果，从而不得不投入更大力量进行研究，没能把精力集中到尖端技术产业所排放的有害污染物这类新问题上。

但是，环境风险对策在日本已经起步，目前在世界上有十万种、在日本国内也有5万种化学物质，日本已开始对人健康和环境影响进行科学风险评价，根据1996年OECD推荐而引入的《环境污染物质排放˙转移登记(PRTR)》和《大气污染防止法》等法律对大气、水环境介质存在风险的物质努力开展环境风险管理。

根据大气污染防止法推进的工作

1996年，日本对大气污染防止法进行了修正，在要求从业者自身控制排放的同时，政府要采取措施对更广泛的物质进行环境监控和健康风险评价。要建立更严格的排放控制，对于诸如苯这类已确定了实际排放控制标准的物质，要求立即实行排放控制。且政府已经把2000年作为目标，对这些对策实施状况及其结果进行综合评价，以求重新制订合适的制度。本次的修正是取得成果的第一步，今后政府还要制定更进一步的政策。

二恶英对策

不仅有苯这类人们有目的制造的有害化学物质，也有像二恶英这类非有意生成的有害化学物质对环境的污染也令人担心。二恶英类，虽然也存在于农药等的杂质中，但一般是伴随焚烧垃圾而产生的，废弃物焚烧场是其主要的发生源。由于二恶英类，即使极微量也产生毒害作用，且在大气、水、土壤、生物等的环境介质中广泛分布着，对其进行切实的环境风险评价及进行综合风险管理是必要的。特别是对废弃物处理场周边的污染及废PCB的燃烧处理问题上已引起广泛的社会关注，我们需要采取包括风险宣传在内的措施来对应此类问题。

四、全球化时代的大气污染问题

全球环境问题进入九十年代，更加推进了环境问题的全球化。国际社会已经达成了共识，“可持续发展”是人类现在及将来的基本课题。

我们今天所面临的最主要的环境问题可以认为是全球尺度的大气，这包括臭氧层的破坏、酸雨、全球气候变暖等。对于这些人类共同的问题，必须由发达国家和发展中国家共同合作进行一致的努力。

同时，在许多发展中国家，以城市大气污染为代表的地区环境问题也正在激化。

日本在致力于全球环境问题对策的同时，应该与发展中国家合作来解决发展中国家现在正面临的问题。

臭氧层的破坏

根据国际性《保护臭氧层维也纳公约》及《关于消耗臭氧层物质的蒙特利尔议定书》，破坏臭氧层的物质氟利昂(CFC)等，于1995年末，在发达国家全部被停止生产。但另一方面，对使用后的CFC等的回收、再利用及破坏分解则还没有相应的法规。在日本，1995年6月有关省厅的“臭氧层保护对策推进会议”上，通过了促进回收CFC等的政策，成为促进回收的基础。

对于CFC的代替物质HCFC、HFC而言，由于HCFC与CFC相比虽然较弱，但仍会损害臭氧层，故已开始对其实施限制措施;而HFC虽然不会破坏臭氧层，但却有温室效应。因此，对环境影响很小的、新的代替物质的开发成为当务之急。

酸雨

酸雨是由硫氧化物及氮氧化物引起的。基于它们对健康的影响，对这些污染物已经制定了规定。但是，考虑到他们对树木、土壤、湖泊和沼泽等的也有影响，因此，要根据《环境基本法》把环境作为一个整体来采取对策。

还有，由邻国迁移而来的污染物质的影响也使人担忧，在北美和欧洲，已根据签订的条约及协定进行国际努力来解决问题。在东亚地区，由于急速的工业化进程，形成酸雨的物质排放量显著增加。为防患未然，当务之急是推进地区间共同努力采取对策。为达此目标，作为第一步，日本环境厅，提出了东亚酸雨监测网络构想，来推进酸雨的监测及网络化。在1995年11月的国际专家会议上，这个构想被采纳。

为尽早完成这个网络，现在正在做出各种努力，以便2000年在日本新泻市建立“东亚酸雨监测网络中心”。

全球气候变暖

全球气候变暖，是一个新的环境问题，它不仅关系到这一代，而且关系到未来许多代。我们现在的社会是方便的和富足的，它是自工业革命以来人类的目标。但是，当我们处理所面临的这个问题时，我们必须重新思考它的存在(参照专栏10)。在国际上，1992年的全球首脑会议上通过了旨在把大气中温室效应气体浓度稳定在无危险水平上的全球气候变暖对策框架――《气候变化框架公约》。

在日本，1990年，在关于全球环境保护内阁国务大臣会议上，做出了《防止全球气候变暖行动计划》的决定，确定对二氧化碳总排出量进行消减，使2000年以后大致稳定在1990年的水平上，以此为目标采取各种各样的二氧化碳控制对策。但是，截止目前所采取的对策，要达到这个目标是很困难的。

在《气候变化框架公约》中，没有明确规定2000年以后的所采取的对策。为此，决定在1997年召开的第三次缔约国会议(COP III)上，拟通过一个法律文书，规定限排、减排目标及2000年以后各发达国家应该采取的具体政策措施。COP III将于1977年12月在东京召开，作为东道国，日本为发挥主导作用以获得国际社会一致意见，正在进一步强化国内对策，并谋求全体国民做出努力。