中电联秘书长王志轩译：日本的大气污染控制经验（图表）

专栏10 全球气候变暖问题

(1)全球气候变暖问题与以往的公害比较有以下的特征：

①加速全球变暖的物质并不直接对健康产生有害影响，而是表现在对环境整体变化产生影响，对子孙后代的影响比对当代人的影响更为深刻与恶劣。

②这种影响不仅限于集中排放有害温室气体的地区，而且扩散至整个世界，但也有受害集中发生的地区。

③全球变暖的源物质是二氧化碳，它不仅仅从特定的活动中排放，而且随着广泛的人类活动而产生。

(2)由上述特征带来的不同点，可在下面进一步指出：

④全球变暖的影响将随时间和空间增长(上述的①、②特征)，在国民间不易产生危机意识，要求采取对策的国民运动不易发展起来。

⑤由于全球变暖的源物质与人类所有一切活动相关系的③的特征，想通过像对典型公害所采取的那样，即仅对特定排放源、相对少量的特定排放物质采取对策解决问题是困难的，也是不现实的。

(3)造成全球变暖的主要物质二氧化碳的排放，与产业活动、生活方式的状态有密切关系，采取对策也有下面的困难：

⑥二氧化碳排放量的限制与对生产活动或生活方式的重新认识有关。至目前为止持续进行的活动有很强的惯性，其结果造成对策实施会遇到很大困难或易受到抵触。

⑦在经济发展的程度有一定差别的发达国家和发展中国家之间有很鲜明的立场分歧，即追求经济发展以提高生活水平的发展中国家认为全球气候变暖是发达国家的责任，而发达国家认为在发展中国家实施对策在全球气候变暖对策上投入的费用能产生更好的效果。除了这个基本的对立之外，还有其它更复杂的国内的因素，使得要达成一致更加困难。这包括岛屿国家预想海平面上升会造成毁灭性的结果;原油生产国担心原油出口的减少;各国的主要产业兴衰等各种各样的国内事情复杂地纠缠在一起，难以形成统一意见。

今后，如何确切地针对以上的特征来推进全球气候变暖对策是非常重要的。根据这些特征，日本强烈地意识要到尽可能的采取切实的全球气候变暖对策。在1993年彻底修改《公害对策基本法》，在发展地吸收了以往的公害对策基本法中合理内容的基础上，制定了作为环境对策法律基础的《环境基本法》。

(摘自“成为怎样的地球及成为怎样的二十一世纪(中间报告)”，环境厅)

与发展中国家的国际合作

日本作为公害对策的先进国家，正努力向发展中国家提供在产业公害对策的过程中培育的日本经验。作为政策目标的最低限，是必须确保有一个不因公害而使人们失去生命、不再发生损害健康事件的环境，但是，实际中作为制订大气污染对策基础的科学调查进行的很少，即使有了这样的政策目标，具体实施也很少。另外，可以看出有这样的倾向，在发展中国家中没有充分考虑接受技术的基础(软件)的情况下，就先行转让对策技术部分(硬件)。

根据日本的经验，对于实施大气污染对策最为重要的，是对大气污染状况及其影响进行科学调查研究，以及对技术人员进行培训。为此，日本在国际合作中把为发展中国家培训技术人员和完善社会环境放在重要位置。目前，已经在泰国、中国、印度尼西亚、智利、墨西哥等国设置了环境中心，进行技术人员的培训。今后，除了培养技术人员，还将提供日本与空气污染相关的背景及全部信息。

全球化时代环境政策体系的架构——“环境政策体系改革”

针对地区性和全球性空气污染，为通过国际合作综合解决当今环境问题，日本于1993年制定了《环境基本法》，并据此，作为政府一项整体的政策措施而制定了《环境基本计划》。

为保护人类生存的基础环境以及处理包含全球环境及大气污染这样广泛的当今环境问题，要依据“循环”、“共生”、“参与”、“国际努力”这四项原则，取得国民对环境问题的认同，依据《环境基本法》整合环境对策体系，改革行政组织等以适应新的环境政策体系。这样的“环境政策体系的改革”是非常必要的。

第七章日本大气污染防止经历中的教训

从第二章～第五章，我们概括了解了日本产业污染的历史，考察了空气污染引起的健康损害及赔偿情况，在控制大气污染中社会各主体的作用以及大气污染对策的经济性评价。在第六章中，进一步分析了与城市˙生活型大气污染的斗争以及面临的全球环境问题的对策。本章则是总结以上内容，为其他国家提供一些经验教训。

为什么未能避免损害的发生

回顾日本产业污染的经历，首先要问到的是：为什么日本直到发生了严重的健康损害才有所动作呢?难道没有避免发生这些问题的途径吗?能否及早采取对策，使损害最小?其次是：其他国家如何做才能避免日本所犯的错误。

如果用现在的眼光回头看高速经济增长时期的日本，不得不承认，那时国家以经济发展的成果作为奋斗目标，对环境问题认识不足。不论是政府、企业还是国民关于环境问题的科学知识贫乏，所以，当损害发生时还没有足够的能力来认识这种损害的性质和严重程度。因此，对发生问题的严重性认识不足和探明原因并实施对策的动作迟缓。如果日本能更早些正确地认识问题，并采取预先防范措施对策，则发生健康损害的事情就会大为减少。可以说，日本实施对策的滞后最终导致了不可挽回的事态发生。

日本在采取对策上迟缓的主要原因是，极度缺乏准确地理解这种情况所必要的知识和信息，且由于经济发展过于迅速，从而使环境迅速恶化，但对其事态却没有正确的认识、预测和进行控制。例如，从1955年到1970年的15年间，实质GDP增加4倍，能源消费量增加了5倍，粗钢生产量增加了10倍，水泥产量增加了5倍，乘用车保有台数增加了62倍。与此同时，污染负荷也过于急速增长而没有相应控制。另外，需要指出，由于污染控制技术的开发需要时间，又因成本太高而曾经有过犹豫不决的时期，其结果使环境污染对策在经济系统中未能内在化，使得经济发展的同时，环境污染急剧恶化。

环境与经济的关系、环境意识的酝酿

在日本，曾未能协调好经济与环境的关系，一度出现了经济发展中未考虑环境的情况。然而，经历了严重的污染教训之后，日本修正了发展的轨道。目前，有关产业污染控制的环境保护制度˙组织、对策费用等已相当程度地在经济系统中内在化。如果仅仅看其结果，恰好犯了先发展经济，后采取环境对策的错误。本报告的目的，就是要特别指出：先发展经济再采取污染对策的发展模式是错误的发展模式。

从1950年代到60年代，在日本迈向高速经济增长时期，不只日本、世界上许多国家都坚信，经济增长可以为国民创造富裕和幸福这种发展神话。那时，对于环境问题没有充分的知识，对问题的处理也缺乏经验。与过去比较，现在已有格外先进的信息和技术。而且，OECD的分析也表明，经济与环境不是互相对立而是相互补充和加强的关系。已没有理由制定忽视环境优先发展经济的政策。提出“要开发还是要环境”这样简单的问题，是一种非常短视的见解。

每个国家必须根据其经济发展水平和资金能力制定相应环境保护方针。特别是以工业化作为经济腾飞方针的亚洲各国，正进行着活跃的投资活动。把一定比例的投资切实用于环境保护，是经济与环境协调发展的关键。而且，很有必要进行广泛的环境教育，形成支持这种思路的广泛的舆论和国民共识;把对环境的关爱(环境意识)根植在政府的政策、产业经营方针以及国民的生活方式和价值观中。为此，期待着电视、报纸等宣传媒介以及GNO的作用。

开发活动中环境预测的重要性

日本大气污染的又一个教训是，未能预见到产业污染问题的危险性，使联合企业型的大规模工业开发，造成以四日市开始的在工业集中区爆发的公害事件。其后，伴随石油危机后的日本产业结构变化，这种大规模的工业联合体的开发活动在日本已经销声匿迹了。但仍有不少国家正在或计划进行像日本曾经经历过的大规模工业开发。这种大规模工业开发，使周边居民受到集中损害的危险性增高。在开发计划的方案阶段，进行环境影响评价等的充分事先调查，采取事先防止环境污染发生的措施是不可缺少的。此外，对现有设施周围的环境进行监测也是非常重要的。

特别是以非常高的速度实现经济增长的亚洲各国，必须高度重视由此引起的环境变化速度的加快。必须注意，以资金不足等为理由拖延对策实施，势必会给以后带来更大负担。

污染者负担原则―使环境对策在经济系统内在化

为实现经济活动与环境保护相协调的可持续发展战略，把环境对策通过市场机制内在化是不可缺少的。为此，坚持污染者负担原则(PPP)是非常最重要。由于对污染的企业实施了严格的空气污染对策，促使企业引进有效的污染控制技术及对策。只要与产业活动有关，就可以通过污染者负担原则，使环境对策通过市场而内在化。污染者负担原则，在改善硫氧化物等的大气污染的同时，使产业活动能够持续发展，造就了新兴的环保产业。

但是，对于汽车，污染者与受害者的关系不明确，内在化还是不充分的，因而，还没有看到城市的氮氧化物等大气污染的改善。

环境管理系统与技术

对于环境对策，它既包含了法律、制度、组织等管理系统问题，也包含了技术以及实现技术所需资金方面的问题。例如，不论制定什么样的环境标准和排放标准，如果没有适合的技术就不可能实现，而引进技术必须的要有资金。同样，如果没有运用对策技术的人才，不问青红皂白引进技术，也照样不能解决问题。

的确，日本曾成功地应用技术来解决因人口多和缺乏平原而带来的土地使用方面的限制的问题。但是，正如在第一次OECD报告中指出的那样，由于过分地强调用技术解决问题，因而，在管理体制方面，日本在一定程度上滞后于其他国家。例如，许多发展中国家，没有日本那样的顾虑积极地利用了各种经济手段。此外，日本所建立的环境影响评价的法律体系也曾滞后。日本国土平原少、人口多、土地利用的自由度少，所以，日本要采用精良的技术克服这些制约。

要使对策发挥很好的效果，管理系统与技术必须相互协调，缺一不可。

日本经验的适用性

在大气污染与健康影响相关的科学争论及调查研究成果、技术对策成本与效果、各种各样政策手段(排放限制规定、经济手段、污染预防协定等)效果等方面，日本已取得了一些经验。这些经验有些与国情无关能普遍适用，有的只适用于日本的特定情况。下面整理了日本大气污染防止经验，以期为其他国家、特别是发展中国家的参考。

正如这个报告所展示的结果，日本的模式并非十全十美，既有成功的部分，也有不完全成功的部分，如果完全照搬这种模式，未必会产生预期的效果。各国为了寻求实现可持续发展的有力的并且是高效的方法，重要的是应该研究清楚日本大气污染防止经验中哪些是有用的。比起日本经过长时期地成功与失败的艰苦探索，这些国家可有效利用“后发优势”的条件，能够更快、更有效地制定出对策。勿容置言，要想从日本的经验教训中受益，必须认识到日本的成功与失败有其特定的条件和背景这一因素。

1、在通过工业化来实现经济发展的发展中国家中，类似于日本所经历过的大气污染问题已经出现或有出现的危险。如果这些国家发生了与日本所经历的相当水平甚至更高水平的硫氧化物这类物质的大气污染，则对国民的健康会产生重大影响，必须正视这种危险。面向污染对策的努力，不仅不会阻碍经济发展，相反，最终在经济上也是合算的。

健康损害的严重性及其预防

在高速经济增长过程中，伴随着企业旺盛的工业活动而产生的大气污染，发生了很多受害者。但在不幸中值得庆幸的是，通过对健康损害严重事态的反省，使其后制定的严格的大气污染控制措施，在工业界的协同下被顺利实施，并强化了预先防范大气污染的行政框架。

但是，一旦污染发展并产生了对健康的损害，那么对健康和生命所造成的损害是无法恢复的，况且，根据赔偿制度，所需要的费用也很大。若在损害发生前就采取对策，则可以使费用减少，耽误的时间越久，费用增长越高。根据日本的经验，及早采取污染对策，不仅不会成为经济发展的阻力，相反，最终在经济上也是有益的。

及早采取对策的重要性

经济正处于快速增长的国家中，环境恶化的速率也很高。如果因行动迟缓而延迟了对策的实施，则有发生巨大损害的危险性。要认识到避免发生损害的早期对策重要性，并且必须有预见性地预防和控制由迅速的环境恶化而产生的各种影响。

把握实际状态的重要性

必须对大气污染影响健康的严重性给予充分的关注。在日本，确实出现了大批健康受害者，所以采取了对受害者提供补偿的对策。此外，曾开展了有关大气污染水平与健康影响的流行病学调查。这些成果，为各国实行环境对策的有关各方提供了可信服的基础数据。要实施大气污染对策，就必须认识大气污染对民众健康的危险性，并且要通过科学的调查来判断其国家的大气污染对国民健康的影响程度。

信息的公开与共享

必须收集和整理对问题的现状、原因、影响等方面客观、科学的信息，并在行政、企业、民众间共享。没有这些信息，则有关各方对为何必须采取污染对策就难以形成共识。进而，政府就不会把这个问题放在优先的地位，其结果也就不会采取有效的对策。

在日本的经验中，反对建设联合企业的民众示威运动、通过四日市污染审判这类诉讼而引发的健康受害民众运动，调动了新闻界，做到了信息的公开与共享。今后，应该建立一种更先进的因特网等信息传递手段的国际性信息公开、共享的机制，以防范健康损害等不幸社会纠纷的发生。

尤其是有关环境问题的科学信息和数据，在许多情况下起着关键性的作用。因此，非常有必要建立一种体系和规则，使得对这些信息和数据的处理形成全社会的共识。