中电联秘书长王志轩译：日本的大气污染控制经验（图表）

2、为预防污染，国家应立足中、长期制定明确的政策目标，在此体系下，有效运用排放限制、经济措施等多种多样的政策手段，推进大气污染控制对策。此外，对建设项目实施环境影响评价也是非常重要。

制定明确的政策目标

为预防污染，国家应该基于科学知识，制定必须达到或维持与环境质量有关的环境标准(环境基准)，并且十分有必要把实现这些标准的要求，作为国家或地方政府的政策目标加以确定。如果目标含混不清，标准就有被忽视的危险。关于健康保护，不能仅翻译引进WHO的标准和各种国外标准，而且必须基于国民对于保护他们的健康而制定和执行这些标准的必要性取得共识。为此，进行可靠的环境监测和对公众进行健康调查是十分必要的。

污染源控制

对发生源制定排放标准，应以满足当地必须执行的环境目标原则来合理制定。需要说明的是，日本曾执行的对个别发生源进行控制的方法并非是唯一方法。当时日本选择直接控制发生源的这种方式，是综合考虑到问题发生的来龙去脉、问题发生时损害的严重程度、污染水平和当地民众感情等各种因素的结果。当然，这种方法实事上也可在短期内有效地解决问题。

政策手段的选择―排放控制与经济手段

既要保护资源，又要迫使污染者实行经济上有效的对策，收费/税等经济手段在一定情况下是有效的。众所周知，硫氧化物在满足环境标准以后能继续降低，是由于根据《公害健康损害补偿法》，对工厂和事业场所排放的二氧化硫量实行收费的结果。无论是采取直接的排放控制，还是经济手段，必须考虑实行的可能性和社会的承受能力。

市场经济系统与环境对策

环境政策必须与自由、公平竞争原则的市场经济的基本发展进程相一致。必须把鼓励支付利用环境要素等价费用的经济活动方式即污染者负担原则(PPP)作为基本原则。而且，从环境是公共财产的基本思路出发，必须遵守把保护环境与国民的健康作为公平竞争前提的基本规则。

工业发展的环境影响评价

在日本的新工业城市和特别工业区等，根据法律对企业提供优惠政策，使之成为产业集中布局地。在发展中国家，也看到了把某一地区作为特区，从而促进工业发展的政策。

根据国家政策而发展的工业布局地，不应只针对布局地内的单个企业采取环保措施，这是由于仅从单个企业来看，不能就全体企业共同作用的综合性环境影响做出判断。因此，在推进产业集中布局时，应对带来的综合性环境影响进行事先的环境影响调查，进行区域环境影响评价，并采取综合性措施使环境影响最小。

3、以资金不足为理由而不采取有效对策，放任污染事态的发展，会对国民健康带来巨大损害。根据经济实力，企业有必要把占经济开发投资一定比例的资金用于开发、引进环境保护控制技术。特别是在经济增长期，预防污染的投资尤其重要。

实施对策，不辩解资金不足

以资金不足为由而不采取有效对策，放任污染事态的发展，不仅会对国民健康带来巨大损害而且如果耽误对策实施的时机，而最终需要付出更多的污染治理资金。

确定一定比例的工业投资作为环境投资

正享受高速经济增长率的亚洲各国企业，已经具有了一定的经济实力，使得有可能对环境进行投资。在日本，曾有一段时期，环境投资超过了民间投资总额的6%，这并没有对宏观经济产生负面影响，反而对环保产业的成长起到了促进作用。即使在发展中国家，在进行工业化投资时，也应该把一定比例的投资用于环境保护。特别是新工业化国家，不失时机地进行有重点的污染防治投资是非常重要的。

从实施可行的对策着手

在日本，污染问题变得日益严重的时期(1950～60年代)与现在相比，实施可行的对策有着很大的差别。那时的控制技术，还处于刚开发的阶段，而今日，不仅能够采用必需的控制技术，而且成本也降低了。在发展中国家有资金不足问题，但最重要的是要根据污染的实际状况和发生源的状况采取可行的对策。

政府在资金方面的扶持措施

为促进对空气污染预防和环境保护方面的投资，政府在坚持污染者负担原则的同时，对企业在金融上和税收上的奖励措施也是有效的。由于政府明确了切实保护资源和环境是政府的持续意志，这会对企业的投资计划给产生良好的影响。而且，期望属于政府所有或受政府影响的一些企业率先对污染防护进行投资，为其他企业做出表率。

4、把技术人员的培养作为重中之重，结合各国的实际情况采用适用技术，开发并实施自主技术，是大气污染控制计划的关键。

燃料转换的作用

像硫氧化物这种大气污染物，是由工厂和发电厂消费的化石燃料产生的。此外，它也产生于汽车用的汽油、轻质油等燃料中所含有的硫分。因此，能源向低硫油和天然气等清洁燃料转换，对大气污染防止对策有很大的效果。但是，在有些国家这种转变可能是困难的，他们采用排烟脱硫技术是必要的。

安装排烟脱硫装置对日本的中、小企业有许多困难，为此，国家对于中、小发生源所使用的燃料的含硫量加以限制，而对大规模发生源则制定了以设置烟气脱硫为前提的排放标准，以尽最大的努力有效地使用有限的低硫燃料。另一方面，国家引导和鼓励炼油企业不断地增加重油脱硫设备。

对于燃料转换，应进行政策性的探讨，因为这种转换需要长期投资，对此，国家公布一个燃料转换的长期控制时间表是有益的。

环境投资与工艺设备的投资熔为一体

改善环境的措施，有末端控制措施和改进工艺过程的清洁生产措施。清洁生产方式，可以提高企业的经营者、环境负责人、现场生产负责人的环境意识，同时，在许多情况下清洁生产也有利于节约资源和节能。可以说，未来清洁生产将会比末端控制有更重要的作用。这种情况下，改善环境的投资将与生产现代化的投资熔为一体，对改进生产起到很好的作用。

确实进行投资用于自主技术开发的必要性

有许多例子表明，采用最新技术提高了生产效率，同时减轻了环境负荷。在许多情况下，采纳最新技术对老设备的更新改造与清洁生产紧密相连。

如何确保资金的确是个问题，但不能仅靠外资和从海外得到援助。除了引进国外的高度先进的技术以外，政府还应该鼓励当地开发自主技术。这可以通过提出方针、政策，引导企业把一定比例投资用于设备的现代化与环境对策上来，这样才能预测国内环境保护的市场。在大气对策技术方面，很重要的是先在相对简单的技术领域，如电除尘器装置和各种测量仪器等开始采用国产技术。

技术维护和管理系统

在每个工厂、企业场所等，制定一个维护和管理技术的计划以及为实现这个目标培养人才是必要的。在日本，法律规定了工厂要配备热能管理工程师和污染控制工程师，他们也要接受培训。对于大气污染对策来说，我们必须记住，即使仅仅改善燃烧就可以明显地减少污染。

在日本对抗空气污染的斗争中，企业、大学、行政机关的研究者和技术人员在成为对策基础的调查研究和对策技术的开发方面起到了重要的作用。我们不可忽视，在大学、企业以及科学技术部门在培养技术人员方面所做的长期努力和重视科学技术的优良传统。

5、为使污染对策取得实际效果，最基本的是要加强地方政府和其他区域管理单位的职责、权利，这些单位在现场最近的地方发挥解决问题的指导作用，并能够平衡有关各方的关系。同时，有关各方之间的紧密联系和合作也是必要的。

带有地区特点的合作关系

在日本，当地方政府根据法律和条例执行限值标准的同时，采取了以地区为基础，地方政府、企业、市民一边对话，一边通过协作努力解决问题的方式。此时，地方政府作为对策实施起到了“牵引车”的重要作用。地方政府的作用因国家而异，但是，因为他们最接近现场，因而具有综合其制度、资金、人才来实施对策的能力，这对于恰当地执行所颁布的法律和条例，进行环境监测等活动都是十分重要的。

基于协调与信赖基础实施对策

在日本，地方政府与企业(有时也加入居民)缔结的污染控制协定起到了非常重要的作用。

日本污染控制协定的所谓“自愿协定”的方法，最近在很多国家引起关注，并对其有效性给予了高度评价。这种方法能否被社会所接受，依赖于本国的社会风俗，但是，这是一个值得探讨的制度。然而，作为执行这种协定的一个先决条件是，必须有一种担保企业诚实履行对策的信息公开体制。

环境NGO的任务

在日本，大气污染问题产生之初，还不存在对问题具有充分知识，并能提出对策的有效的NGO。那时，企业和政府也没有采取充分的对策，因此发生了认为受害的居民与采取防卫姿态的企业对立的情况。要化解对立，必须等待法庭的判决。与以前相比，现在则能够利用高质量的丰富信息。即使未来，NGO的活动依然是重要的，因为，他们能够基于准确的信息，或是他们自己的调查和研究，以当地居民的立场对迅速解决问题有所贡献。

6、在汽车造成的城市.生活型大气污染领域，日本的对策还未成功。城市发展政策，必须对有关土地利用规则、公共交通系统的整顿、汽车交通需求的管理等问题有预见性。

城市生活型大气污染对策与城市规划结合的必要性

在日本，环境对策还不是十分成功的领域是城市交通污染，尤其是大城市的交通污染。对于以汽油为动力的小轿车排气限制，日本制定了严格标准，厂商也能做到。但是，柴油车、大型车的排放削减和所谓个体控制以外的综合性交通对策尚欠缺，这是以排放源为中心的日本控制方式的一个局限。

尽管日本大城市已经建立了高效的大容量交通系统(铁路、地铁等)，但是市中心人口越来越集中，使得解决这个问题存在许多困难。在面临人口向大城市集中问题的其他国家，应该在城市发展上有预见性，要着眼于制定土地利用规划、在发展交通系统等方面不要重蹈日本的覆辙。

汽车排气对策

在发展中国家，燃料消耗率高，旧汽车占绝大多数，也不对排气加以限制;即使是新汽车，由于没有适当的维修保养，也排放大量空气污染物，并经常导致燃烧效率降低。而且，很多国家继续使用含铅汽油造成铅污染潜在的严重环境问题。

为了预防铅污染直接引起的健康影响问题，避免导致将来引进的催化器性能恶化，应逐步禁止使用含铅汽油。同时，建立有效的车检、维修制度也非常迫切。要特别认识到，汽车的检查、维修制度要与改进燃烧效率相联系，同时，要让更多的人认识到这在经济上也是合算的。

7、在区域大气污染对策方面的努力，有助于全球环境对策(稳定和削减二氧化碳排放量)，如节能可以促进环境对策与生产效率的提高(双赢方法)，在这种意义上，推进既考虑区域大气污染又考虑全球环境问题的对策是非常重要的。

大气污染对策与全球环境对策

日本在1970年代到80年代，首先进行了大气污染防治工作;近年来，在全球气候变暖和酸雨对策方面取得了进展。大气污染对策因与化石燃料消费有不可分割的关系，因此，这两方面的对策密切相关。在很多情况下，一个问题的解决有助于另一个问题的解决。

例如，作为大气污染对策而实施的改善锅炉燃烧控制的措施也有利于节能，同时使二氧化碳(温室气体)的排放减少。以石油危机为契机推进的节能对策，对大气污染防治及预防全球气候变暖双方均有贡献，而且生产效率的提高在经济上也有效益。从这个意义上讲这些对策有“一石三鸟”的效果。还有，城市生活型大气污染问题与全球环境问题有共同的要素，对城市生活型大气污染采取的对策系统不仅对局部的环境改善有效果，而且对预防全球气候变暖也有效果。

即使在发展中国家，对全球环境问题也需要努力，因而积极推进既有利于国内的大气污染防治又利于防止全球气候变暖的对策是重要的。