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因此反垄断势在必行。
早在1999年,当时的政府曾尝试私有化KOGAS,希望通过修改法案把KOGAS拆分成三家独立的公司,但是这样的尝试并非易事。首先,1983年KOGAS的成立是基于国家能源安全的燃气法,尽管16年后国内外环境都有所变化,但能源安全作为国家的基本国策,随着经济发展其重要性与日俱增。其次是在韩国这样一个由财阀(Chaebol)掌控着经济命脉的国家,国企能否在开放市场之后生存下来?而国企败退之后,财阀会不会反过来绑架国家,暗通款曲提高燃气价格,最终把成本都转嫁到民众头上呢?由于分拆的目标过于激进以及工会的抵制,最终这些担忧成了工会和政府博弈的工具,KOGAS只进行了部分市场化。通过上市,政府转让出43%的股份,目前政府直接和间接持股占到54.56%。
尽管开放管道和LNG进口的提案被否决,这次动议还是成功地增加了一条:企业可以进口自用的LNG,但不能进入城市管网销售。受益者浦项制铁因此拥有了韩国第一个非国有的LNG接收终端,尽管进口量只有全国总量的3%。
在此基础上,GS能源和韩国电力公社(KEPCO)分别在2009年和2012年获得了政府许可,获准以自用的名义进口LNG。
即便这样,各财阀控制之下的石油化工、制造业,以及国有的电力公司仍然对KOGAS的垄断耿耿于怀,不停地尝试去打破这个局面,一方面可以通过自营LNG降低生产成本,另一方面试图攫取这块利润相对稳定的市场。
2013年朴瑾惠就任总统以后,朝野继续提出打破LNG专营的方案。由于上一任李明博政府的激进目标,2008年以来KOGAS的角色除了LNG进口和分销之外,还加大了投资海外天然气勘探和开发的力度,因此债务激增,导致2012财年的资产负债比接近80%。因此要求修改法律的针对性更加明显,尽管不再强调拆分KOGAS,但修正案要求扩大私人企业的LNG经营范围,除了许可私人经营进口LNG转口贸易之外,进一步要求允许LNG终端日常运营所产生的少量天然气进入城市管网,同时要求KOGAS逐步开放管网允许第三方使用。
专营地位岌岌可危之下,KOGAS一方面祭出工会进行抗议,另一方面通过媒体为自己喊冤。但新政府破除垄断的决心不是轻易可以撼动的,韩国铁路(Korail)的私有化已经在推进中,KOGAS如何独善其身?
然而KOGAS的垄断来源于法律授权,因此打破垄断的前提是修改现行法律,或重新制订新的法律。这样的做法,通过正常的程序,最快也需要五年左右的时间来平衡各方利益,尽管朝野一致认为LNG贸易枢纽的建设势在必行,于国于民都有利,但有法律在先,政府无法通过行政命令来强行打破垄断,此举的政治风险远远大于收益。
针对朝野的指责,KOGAS接受批评并声明将加快资产重组以减少债务。只不过它的做法更高明,首先它并没有自废武功,虽然姿态颇高地配合政府的反垄断调查,但首要方案是逐步出售海外的油气资产,并不提及国内资产如何处置;其次,在有法可依的前提下,用拖字诀尽可能拖延被反垄断的命运,为自己争取时间。在被迫缴械之前,确保非洲以及中东的天然气项目投产,实现进一步降低成本的目的,为虎视眈眈者增加进入市场的难度。政府可以修改法律,但不可违法,即便有反垄断法可依,但也有基于国家能源安全的天然气法和城市商业燃气法,这些法律本身互相制约,因此即便财阀拥有强大的经济和政府资源,也只能通过推动修改法律的方式,为自己进入这个市场铺路。
破除KOGAS的垄断固然要紧,强行拆分是立竿见影的,但谁也不敢借助行政手段来实现这个目的——如果今天可以用行政手段代替法律来修理KOGAS,那同样的方法也可以用来修理财阀,所以任谁都不敢越雷池一步。在这一场可以预见到的漫长的博弈里,可以清楚地看到未来几年内,政府与立法者、国企与政府、财阀与政府,以及国企与财阀之间,在法律框架内如何微妙地进退和小心翼翼地互拆,在这个NOC日益强大的时代里,政府如何平衡并兼顾国家的能源安全与私人企业的商业利益。KOGAS的垄断破局的过程,或许可以成为其他国家探索这条出路的参照系。
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