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纠结
然而依然有许多疑问和担忧随之而来,类似“黑匣子“的电网输配成本如何核定,拥有特殊性的深圳试点如何在全国铺开?电改在多部门牵头下如何做到统筹推进?随着改革的推进,在多种阻力和困难面前,如何构建和不断调整有效的电改顶层设计方案?
记忆键回车。2002年全国开启的那轮电力体制改革,制定了有名的5号文,确定“厂网分开、主辅分离、输配分开和竞价上网”16字方针。作为彼时改革关键人物、原国家能源局局长张国宝后来回忆到,由于改革阻力太大,为“一张网”和“多张网”争论不休,时任国家主席江泽民亲自过问电改分歧,并说了一个英语单词“compromise”,意思是让两种意见互相妥协、协调,这才诞生了如今的南方电网公司,形成“两张网”格局。
颇有意思的是,因改革而诞生、如今却要走上被改革的道路。2002年那轮电力体制改革,包揽所有电力产业的国家电力公司被拆分为国家电网公司、南方电网公司和五大电力集团、四大辅业集团。
遗憾的是,当年提出的“厂网分开、主辅分离、输配分开和竞价上网”,13年过去了,如今仅走了“厂网分开”这一步,因素是复杂的,且原因与结果之间纠缠不清。论体制,仅发电一端出现竞争,而电网企业在输配售三大环节一统天下,颇有垄断之嫌,国家对电价管制导致发电企业仍亏损多年,被迫启动多年的煤电联动又造成煤电价格螺旋形上升,而另一边新能源领域受制于上网难造成“弃风弃光”现象严重;论外因,全国多次“电荒”耽搁了改革的进程;论阻力,不断庞大的垄断既得利益显示出了其对政策强大的干预能力。
如今有消息称,新电力改革方案2015年上半年将有望出台。不过方案已经从原来争执不休的是否“拆分电网”和“输配分开”转到了“放开两头,监管中间”的方向上。这被外界称为“温和版”电改。
中国能源经济研究院陈哲分析,深圳输配电价下降1分钱这个数据结果,仍然是各方博弈的结果。
而素有“黑匣子”之称的电网成本核准或许是博弈的关键。
华北电力大学教授曾鸣告诉经济观察报,深圳电改由深圳发改委、国家能源局南方监管局、深圳经信委和深圳市供电局等几方共同核算输配电成本和收入,数据是深圳市供电局提供,包括广东发改委和国家发改委等上层部门也进行了核对。
这一次,参与此次电价核算的深圳市发改委价格处副处长谭茂芹对外表示,“不应纳入输配电价成本测算的资产被核减了25%-30%。过去电网建变电站,建多少,建多久都是电网自己决定,投入费用也无人监管,现在要一一核实。”
一个相对独立、结构简单的深圳电网,输配电成本核定就非常复杂,更何况以后可能要核定有着交叉补贴、城乡补贴和农村补贴服务等的数万亿电网资产,而且国家电网还涉及到电网设备制造、发电厂、新能源、金融、传媒等其他多个领域的辅业资产。
早在上世纪末,深圳供电局就曾经与香港中华电力公司进行了对标,这不失为一个好办法,如果电网企业实行与香港中华电力公司公开对标,输配电成本的“黑匣子”难题可部分化解,但是电网企业恐怕难以有这个主动性。而同时,随着2013年电监会被撤销,其发布电力和电网监控的报告的职能也随之消失,外界对电网和电力企业数据监控寥寥,发改委仅曾在2007、2008年公布了前一年的输配电价和销售电价,2011年原电监会发布过电网企业各项成本比例。
“电网企业拥有相关数据和知识、设备等自然垄断优势,而发改委在人员和专业知识有限的情况下,仍需要电网企业提供专业数据,在核准时恐怕有力不从心之可能。”中国人民大学教授郑新业认为。他建议,电力及电网数据监测任务应该在国家能源局继续保留。
不仅如此,“九龙治电”的多部门牵头电改依然在顶层设计和统筹推进上让人担忧。吴疆认为,根据2005年《关于明确发展改革委与电监会有关职责分工的通知》,跨区域电网输配电价由原国家电监会即现国家能源局审核,因此在输配电价改革向全国推广的过程中,必然需要更多的部门参与,宜提早统筹协调。
与2000年广东电改不同的是,15年后的今天,至少出现两个变化,一是地方层面,广东电网已经属于央企(南方电网),地方政府对其影响大大下降;二是中央层面,已经没有体改委/体改办这样相对超脱的专事体制改革的机构,发改委等部门在改革方面,自己做方案,再自己执行,改革效果值得关注。
但郑新业告诉经济观察报,在发改委之上应该还有全面深化改革领导小组,类似于原来国家体改委的角色,电改现在可能由发改委副主任穆虹主要负责,协调沟通上的问题可能会随之迎刃而解。
“所谓‘试点’,一是必须以推广为目的,不要把试点变成常态或特例;二是要尽量连续实施,要有后续动作包括后续行动的规划;三是重在过程而非结果,重在程序体验而不要纠缠于具体细节。”吴疆表示。【来源:经济观察报,作者:冯庆艳 崔丽蒙】
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