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然而,由于遭受了重重阻力,5号文件的改革陷入了僵局。改革期间,“放开两头、管住中间”的体制构架不断被强调,但“买电卖电”的电网企业始终处于绝对垄断地位,发电侧和用电端并没有形成真正的市场。13年的时间,预期的4个目标仅完成了一半:厂网基本分开,主辅分离。
“交易机制缺失,资源利用效率不高。价格关系没有理顺,市场化定价机制尚未完全形成。政府职能转变不到位,各类规划协调机制不完善。立法修法工作相对滞后,制约电力市场化和健康发展。”9号文认为这些问题都需要改革来解决。
在参与了9号文件方案讨论的华北电力大学经济与管理学院教授曾鸣看来,加强电力系统的整体规划、对新型电力治理体系管理框架的顶层设计等整体布局,表明了本轮电改与2002年有着本质上的不同。
本轮电改的核心价值取向是旨在建立一个绿色低碳、节能减排和更加安全可靠、实现综合资源优化配置的新型电力治理体系,推动我国顺应能源大势的电力生产、消费及技术结构整体转型。而上轮电改的价值取向旨在通过厂网分开、打破垄断、引入竞争、剥离关联交易,加快扩大电力供给规模。
“从核心价值取向的差异上就可看出,此次电改绝对不是12年前5号文的延续,而是超越。”曾鸣说。
行政干预与垄断成最大阻力
“此次电改最困难的部分,就是如何尽可能消除改革的阻力,保证改革顺利进行。”上海金融与法律研究院研究员聂日明对记者分析。
在电力体制改革的诸多问题中,市场化与破除垄断一直都是无法回避的焦点。
国家能源局副局长王禹民认为,电力体制改革要重点解决5个问题,其中就有3个问题涉及到市场化:要还原电力商品属性,形成由市场决定电价的机制,以价格信号引导资源有效开发和合理利用;要构建电力市场体系,促进电力资源在更大范围内优化配置;要逐步打破垄断,有序放开竞争性业务,调动社会投资特别是民间资本积极性,促进市场主体多元化。
但实现市场化与破除垄断的行程注定艰辛,5号文用了13年的时间只完成了一半的电改目标,过程中面临的阻力可想而知。
其中最大的阻力,来自于国家电网的垄断与政府过多的行政干预。
聂日明认为,电价的形成受到两方面因素的干预:第一,政府通过直接定价或者指导定价的行政干预;第二,目前的电力市场结构导致价格扭曲,输配环节处于绝对垄断,卖电与买电绕不开国家电网。因此,解决行政干预与破除行业垄断,是电改能否成功的关键。
在聂日明看来,国家电网2013年全年营业收入超过2万亿元,占年GDP的3.6%,作为巨无霸央企,挟电网安全和社会稳定的名义,拒绝实质性的横向与竖向的拆分,国家电网成为过去十几年电改最大的阻力。不拆分在横向绝对垄断的电网,仅放开上下游电价,只可能是放任电网凭借垄断地位汲取上下游企业的利润。
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