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随着经济社会的发展、工业化和城镇化的推进,我国的能源需求越来越多,能源供需矛盾突出,引发的环境问题也更加严峻,能源的可持续发展和安全性以及清洁利用等一系列的问题,其重要性已经上升到国家战略高度。2005年成立了我国历史上的第二个能源委员会,对能源给予了特殊的重视。国家能源委的成立,进一步推动了我国能源法的研究和起草工作。之前1988年成立的能源部,在抓能源立法方面,首要是组织研究和规划能源法规体系,并把煤炭法、电力法的起草提到日程上来。
“能源基本法”缘何搁浅
能源法治化,是中国法治建设,治国兴邦、依法理政的重要组成部分。能源法治包括能源法制建设、依法行政、依法监管、公正司法、法人和自然人的守法。首要和关键的问题是能源法制建设,要与时俱进地布局和规划好能源法律规范体系,按党的十八届四中全会决议的要求,坚持立改废释并举,增强法律法规的及时性、系统性、针对性、有效性,时不我待地把能源法的体系和制度建设提速。
首先,作为能源的综合性和基础性的法律——“能源基本法”不可或缺。但是立法思路和立法的基本定位要作出调整。
7年前完成的《中华人民共和国能源法(送审稿)》,是作为能源法律规范体系中的母法和能源单行法的上位法,亦即人们习称的能源“小宪法”,进行法条起草和制度设计的,期望它的出台可以为其他能源单行法及其配套法规的制定、修改提供法律基础和依据。因此,该法的调整范围宽泛,覆盖了从能源的开发建设、加工转换、输送供应、贸易到消费的全部流程和产业链。涉及能源规划、产业布局、宏观调控、规范管理、市场和监督、财税与价格政策、能源科技、能源节约、农村能源、能源普遍服务、储备与应急和法律责任等方面,共形成15章近140个法条。其法律文本的系统性、完备性和规范性,作为综合性的能源基础性法律草案,基本上实现了能源法起草的初始宗旨和立法理念。但是,回过头来考量这部送审的法律草案,其被搁置7年之久,大致有如下原因:
首先,能源开发利用的全流程长、环节多又复杂,其生产要素、终端产品和产业门类多且具有一定的关联性。而在能源领域实施管理的权责,被分散在国务院各相关机构:发展改革委和国家能源局、国土资源部、工信部、商业部、财政部、科技部、环保部、电监会(现已并入国家能源局)甚至国家统计局和国家工商总局等。这些部门相关的能源管理权责并非法定,而是依据国务院三定方案各司其职。但是不可否认的现实,是一些部门在能源管理的权责中既涉及利益平衡又有职责交叉或者界限模糊问题。因而在立法中要界定这些权限的时候部门间的博弈,必然影响立法进度甚至立法质量。但是在能源法中又必须法定一个能源主管部门作为执法主体,虽然在法律草案中涉及有关部门的事权时,规定能源主管部门要“会同”相关部门共同决策,但是因为缺少高级别能源主管部门作为协调机构,也不能被其他部门所接受。部门间职能、权责和利益的博弈,是能源法进入不了立法程序的一个重要因素。人们对大部制政府机构的改革,曾寄希望设立一个权威性的能源部,把相关的能源管理职能和功能进行整合。以此加强能源的统一管理和决策。现在看,面对这么长的产业链和复杂的生产、技术、经济环节及诸多的行为主体关系,依据法律的需要进行整合和调整,是不易实现的,这成了起草能源法的先天不足。
其次,我国专业领域的立法模式,基本是部门立法。与能源相关的法律,也必然反映的是各自的立法诉求,加上能源本身产生的经济法律关系盘根错节,所以能源法与相关法的关系以及能源法体系内的已有法律之间的关系,需要清晰地划清调整范围和界定彼此的功能不是不能,而是在当前的状况下是比较困难的。涉及部门职权的调整和功能的整合,甚至现有法律的修订。
最后,能源法草案被法律界和学界所诟病,是法条的程式化和宣示性,针对性和可操作的规范内容不足,所言有一定的道理。但是认真分析这些法条的形成是有一个过程和特定原因的。作为能源法规的母法和上位法,无法替代能源单行法(子法)及其配套法规和规章制度的,它们是法律原则的细化应该更有操作性。这一点可能是中国立法制度的特点,许多已经出台的法律法规都是需要配套的实施细则来进行考量和判定的。尤其是作为一个覆盖面极其宽泛的法律,只能作出原则性的规范和制度设计。中国的能源行业既有煤又用有油气,还有电和核能、新能源和可再生能源,各自的行业特点不同,市场形态和模式不尽相同。如何统一进行规范,必然为能源法的法律制度及条法制定产生很大的难度,再加上部门责权利的博弈,条法规范的用语就会越来越原则,越来越失去操作的标准和依据,留下了更大的立法空间给配套法规以及行政规章制度。这一点,我们同国外欧美的能源立法无论从立法体制和模式上,都没有比对性;作为专业法同民法、刑法等也不可同日而语。当然,我们也不是不可以进行一些改进的,这是值得我们探讨的。
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