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4. 去产能的政策措施:行政命令+兼并重组+市场淘汰+严控金融风险
4.1. 美国经验
20世纪80年代和90年代,美国的钢铁业同样经历过去产能的过程。为了应对钢铁业产能过剩,美国采取了一系列应对措施。
政府引导加速折旧和引入竞争。美国先后实行了“汽车自愿限额协议”和“钢材自愿限额协议”,并为钢铁业提供资金和政策支持,如80年代美国政府提供的补贴超过300亿美元,钢铁企业的折旧年限从12年缩短为5年等,但仍无法减轻钢铁工业的经营压力。美国甚至开始鼓励外国公司在钢铁领域从事经营活动,这对美国钢铁工业的更新改造起到积极的促进作用。
大量兼并重组。美国政府对美国钢铁企业具体的结构重组并不介入,而是利用市场配置资源的力量,由企业和投资者按照市场的原则进行结构调整,兼并重组,淘汰落后产能,提高行业集中度。一方面,在市场压力下,那些亏损的企业不得不申请破产保护或关闭,从而减少钢产量,缓解市场供给压力;另一方面,那些幸存的企业积极通过联合和并购实施低成本的扩张。最终,实现了产业振兴,不仅使产业的产能利用率显著回升,同时也使钢铁企业重新盈利。
大幅提升管理效率。以美国纽柯钢铁公司为例,它拥有十分精简的管理机构。1993年,纽柯产钢600万吨,员工5000人,总部人数仅有21人;2004年,产钢超过1900万吨,总部人数约有50人,管理人员与员工比例约在1:300。扁平化的管理层级和精干的管理队伍提高了决策速度,也为周期下行时成本费用的控制创造了条件。
环保倒逼。通过环保倒逼,逐步淘汰技术落后、污染严重、生产成本过高、市场竞争力弱的企业。
4.2. 政策:控增量、去存量
从源头上严控新的产能上马。对于新建煤炭项目,政府的规定是,从2016年起,3年内原则上停止审批新建煤矿项目、新增产能的技术改造项目和产能核增项目;确需新建煤矿的,一律实行减量置换。对于钢铁业的要求更为严苛,要求各地区、各部门不得以任何名义、任何方式备案新增产能的钢铁项目,各相关部门和机构不得办理土地供应、能评、环评审批和新增授信支持等相关业务。对违法违规建设的,要严肃问责。
积极化解产能。第一,依法依规退出。要求严格执行环保、能耗、质量、安全、技术等法律法规和产业政策,达不到标准要求的产能要依法依规退出。可见,这一部分淘汰的是环保不达标,能耗较高,技术落后的产能,淘汰这一部分产能有助于资源优化利用与产业升级。第二,引导主动退出。鼓励企业通过主动压减、兼并重组、转型转产、搬迁改造、国际产能合作等途径,退出部分钢铁产能。这一做法有助于缓解供给严重过剩的格局,提升企业的平均利润率,改善企业的经营效应。
多种方法并举。既有鼓励兼并重组,支持银行向金融资产管理公司打包转让不良资产等老招,也有盘活土地资源,地方政府在收回原划拨土地使用权后的土地出让收入可用作企业职工安置费用、鼓励有条件的企业结合“一带一路”建设输出产能的新招。
4.3. 以兼并重组为主,提高行业集中度
多兼并重组、少破产清算。实施兼并重组整合,可以不断扩大企业规模,实现规模经济,通过整合资金、技术、销售、品牌等资源,实现资源的共享或互补,减少市场恶性竞争,提高企业自身的竞争能力,在去产能的同时推进了产业升级。
国际经验也告诉我们,兼并重组是一种去产能的有效方式。2001年,美国共有19家板材生产企业(7家为主要企业),其中有超过40%的企业处于破产中或处于严重的财务困境。通过一系列的兼并重组,到2008年美国板材生产企业数量减少到只有9家,其中4家为主要企业,产能减少,行业集中度大大提高,企业平均利润率也逐步提升。
4.4. 严控金融风险,积极处置企业债权债务
由于银行的大量信贷基于抵押担保业务性质,主要投向的是重资产行业,因此,“过剩产能”的出清不可避免会导致银行资产负债表上的不良资产的上升,导致系统性风险上升。为了避免金融风险的爆发,《意见》指出要加大金融支持:
一是落实有保有控的金融政策。对化解过剩产能、实施兼并重组以及有前景、有效益的钢铁企业,按照风险可控、商业可持续原则加大信贷支持力度,支持各类社会资本参与钢铁企业并购重组;对违规新增钢铁产能的企业停止贷款。
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