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三、建设用地双控
土地资源是人类实现自身与社会发展必不可少的条件。随着我国社会经济的高速发展,大量的土地资源被用于城市建设,使得农用地的规模不断缩减。同时,在土地资源开发利用及管理过程中,存在着大量影响土地增值效益的问题,使得部分土地资源被破坏、浪费以及污染,不利于保证土地资源的持续性发展。因此,既要严控新增建设用地,又要实现对土地资源的高效利用。2013年12月召开的中共中央政治局会议强调:“必须坚定不移推进节约集约用地,优化土地利用结构,提高土地利用效率。”李克强总理强调,“大力挖掘用地潜力,提高土地使用效率”。习近平总书记指出,“像保护大熊猫一样保护耕地”。
《国土资源部关于推进土地节约集约利用的指导意见》提出了“建设用地总量得到严格控制”的目标:“实施建设用地总量控制和减量化战略,城乡建设用地总量控制在土地利用总体规划确定的目标之内,努力实现全国新增建设用地规模逐步减少,到2020年,单位建设用地二、三产业增加值比2010年翻一番,单位固定资产投资建设用地面积下降80%,城市新区平均容积率比现城区提高30%以上。” 控制建设用地总量,就要严格控制城乡建设用地规模;逐步减少新增建设用地规模;着力盘活存量建设用地;有序增加建设用地流量。《规划纲要》提出要强化土地节约集约利用,“严控新增建设用地,有效管控新城新区和开发区无序扩张;有序推进城镇低效用地再开发和低丘缓坡土地开发利用,推进建设用地多功能开发、地上地下立体综合开发利用,促进空置楼宇、厂房等存量资源再利用;严控农村集体建设用地规模,探索建立收储制度,盘活农村闲置建设用地;开展建设用地节约集约利用调查评价。”《规划纲要》还提出:“加快建立城乡统一的建设用地市场,在符合规划、用途管制和依法取得前提下,推进农村集体经营性建设用地与国有建设用地同等入市、同权同价。健全集体土地征收制度,缩小征地范围,规范征收程序,完善被征地农民权益保障机制。开展宅基地融资抵押、适度流转、自愿有偿退出试点。完善工业用地市场化配置制度。”
针对 “十三五”时期建设用地利用效率问题,《规划纲要》提出,“单位国内生产总值建设用地使用面积下降20%。”我国工业用地效率较低,容积率平均仅为0.3-0.6;每亿元GDP占用建设用地规模为102.7公顷,与美国、日本、韩国的经济增长地耗水平相比,分别是21世纪头10年各国水平的2.3倍、8倍和4.8倍。目前各地以过度消耗土地资源为代价的传统发展方式普遍存在,部分行业和领域超标准用地、浪费土地的情况依然突出。2013年12月召开的中央城镇化工作会议指出:“提高城镇建设用地利用效率。要按照严守底线、调整结构、深化改革的思路,严控增量,盘活存量,优化结构,提升效率,切实提高城镇建设用地集约化程度。”《规划纲要》提出,强化主体功能区作为国土空间开发保护基础制度的作用,“推动优化开发区域产业结构向高端高效发展,优化空间开发结构,逐年减少建设用地增量,提高土地利用效率。”
习近平指出:“节约资源是保护生态环境的根本之策。要大力节约集约利用资源,推动资源利用方式根本转变,加强全过程节约管理,大幅降低能源、水、土地消耗强度,大力发展循环经济,促进生产、流通、消费过程的减量化、再利用、资源化。”
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