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3. AB32法案的实施效果、局限及面临的挑战
在AB32法案颁布实施的九年里,温室气体排放实现了绝对量的下降,对于促进加利福尼亚州分阶段实现温室气体绝对量减排的总目标具有重要意义。目前该法案确定的2020年目标有望完成的情况下,又有一个建议法案提出了从2020年到2050年间的减排安排。
概言之,AB32法案的局限和面临的挑战主要包括三个方面。其一,该法案是一个以侧重减缓为主的州层面的立法,对于适应气候变化等内容缺乏关注。对于加利福尼亚州这样一个沿海易受气候灾害影响的区域,如何提高应对气候变化的能力等问题在该法案中尚未涉及。其二,该法案从制定到实施的过程中始终面临来自产业层面的反对意见甚至诉讼。例如法案中严格禁止使用进口煤炭发电、严格限制汽车排放等措施,对相关产业影响较大,引起了产业界的抵制。其三,加利福尼亚州碳排放交易在实施过程中面临的争议较大。研究表明,碳排放权交易对于实现加利福尼亚州整体减排目标贡献较小,成效远低于预期水平。
三、墨西哥应对气候变化立法情况
墨西哥面临的高排放增长压力和易受气候变化不利影响等情况与我国类似。2008年,墨西哥颁布实施了应对气候变化的专门法律《气候变化基本法》,可资我国借鉴。
(一)制定《气候变化基本法》的背景
2008年,墨西哥人均温室气体排放量为4.1吨(美国为19.2吨),温室气体排放总量占全球的1.5%,在世界排名第十一。预测认为,若不立即采取减缓行动,墨西哥将在2050年成为全球第五大温室气体排放国。以能源角度观之,2010年,墨西哥89%的能源消费为化石能源,包括核能在内的可再生能源仅占6%。墨西哥目前的可再生能源主要是风能,主要集中在瓦哈卡州低地、北下加州和萨卡特卡斯州。由于地理原因,墨西哥近年来受到东西海岸的飓风、北部大旱等气候灾害的影响严重,应对气候变化的形势越来越紧迫。在此情况下,墨西哥于2012年10月颁行了《气候变化基本法》。国家高层对立法工作的大力支持、相关方面密切协调以及民众环境保护意识不断增强,是《气候变化基本法》得以顺利出台的三大主要原因。
(二)《气候变化基本法》的主要内容及特点
墨西哥《气候变化基本法》由116条正文和10条临时性条款组成,包括“总则”、“权力分配”、“国家生态和气候变化机构”、“国家气候变化政策”、“国家气候变化体制”、“国家气候变化政策评估”、“信息公开”、“关于公众参与”、“监督检查、保证措施和处罚”等九章。
该法的特点主要包括三个方面。其一,重点关注适应气候变化问题。该法在起草之初的内容以减缓措施为主,但经多轮论证,并结合墨西哥的现实国情,适应气候变化的内容比例逐渐增多,甚至超过了减缓气候变化方面的内容。其二,在温室气体种类方面,该法将对气候变暖贡献很大的黑炭作为调整对象,提出了黑炭的减排目标,扩展了《京都议定书》下温室气体的种类。其三,该法对于国家应对气候变化的管理体系进行了系统的设计,构建了国家对于温室气体管理的体制机制。
(三)《气候变化基本法》的立法目标及管理措施
墨西哥《气候变化基本法》的主要目标是:推进国家低碳转型和经济可持续发展,保持墨西哥的国际竞争力;提高国家适应气候变化的能力;促进政府部门之间在应对气候变化工作中的合作。该法为墨西哥提出了全方位的应对气候目标:将温室气体到2020年减排30%,到2050年减排50%;到2026年达到排放峰值;在2024年之前清洁能源占能源消费比例达到35%,到2030年达到40%以上;减少51%的黑炭排放;减少因毁林而增加的碳排放;提高国家适应气候变化的能力。
为实现上述目标,墨西哥《气候变化基本法》设定了包括气候变化委员会、政府内务部气候变化委员会、能源和气候变化局、顾问班子以及州政府组成的国家应对气候变化体系,为法律的实施提供机构保障。在实施《气候变化基本法》的同时,墨西哥还制定了应对气候变化的国家战略和六年计划,同时还在州层面实施了应对气候变化的重点项目,通过国家财政和筹资等方式筹集资金来应对气候变化。与中国一样,墨西哥也正在研究探讨通过征收碳税和碳交易等途径来实现减缓目标。
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