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摘要:美国主要在《清洁空气法》框架下加强温室气体管理,加利福尼亚州2006年《全球变暖解决方案法案》是美国第一部旨在应对气候变化的法案,具有示范意义。墨西哥制定了《气候变化基本法》,成为该国应对气候变化的最重要的法律依据。尽管美国和墨西哥的应对气候变化立法及其实施尽管面临一些挑战,但仍对我国具有借鉴意义,具体包括:加快应对气候变化专门立法进程,建立适合本国国情的应对气候变化监督管理体制,通过具有可操作性的实施性政策措施落实专门立法,发挥环保组织在应对气候变化立法中的积极作用,以及积极面对气候变化立法进程中的阻力。
一、引言
近四十年来,气候变化及其应对受到越来越多的关注。以法律手段应对气候变化,已成为越老越多的国家共识。英国、新西兰、墨西哥、菲律宾、韩国、欧盟、美国加利福尼亚州等都开展了应对气候变化专项立法工作,其应对气候变化专项法律为其履行国际条约义务、开展应对气候变化工作提供了重要的保障。美国和墨西哥是推进美洲应对气候变化进程的领军国家。中美两国元首通过《气候变化联合声明》的方式极大地推进了国际应对气候变化进程。墨西哥主办了2010年坎昆气候大会,在国际气候集团立场协调方面承担了重要角色。吸收和借鉴美国、墨西哥在应对气候变化立法方面的经验,对提高我国应对气候变化立法工作质量、降低立法成本至关重要。
二、美国应对气候变化立法情况
美国在联邦和绝大多数的州均没有制定专门的应对气候变化法。但是,美国通过实施大气污染物与温室气体协同控制、制定行业减排计划、制定能效及温室气体排放标准、在州、郡、市实施温室气体减排目标倒逼机制等途径,在确保完成国家及各州的减排目标和峰值目标、有效应对气候变化方面提供了有效的法律保障。
(一)美国联邦层面应对气候变化立法情况
美国联邦层面尚未制定专门的应对气候变化法。在国会试图制定专门应对气候变化的《清洁能源与安全法案》努力未果的情况下,目前环境保护署主要在《清洁空气法》框架下加强对温室气体的管理。
1. 《清洁空气法》框架下的立法、行政和司法努力
1970年《清洁空气法》旨在防治大气污染,主要规制对象是大气污染物。该法并未明确关于温室气体或者二氧化碳的表述,因此在该法制定之初无法据以管理温室气体。1999年,一些环保组织和州请愿美国环境保护署将温室气体列入《清洁空气法》的管辖范围,但环境保护署于2003年予以拒绝。
虽然没有成文法律依据,但作为一个判例法国家,美国通过司法判例依然可以对法律管辖的范围进行突破。2007年美国最高法院对马萨诸塞州诉环境保护署一案的判决宣布,将温室气体列为《清洁空气法》的管辖范围。这一判例为环境保护署管理温室气体提供了法律依据。据此,根据最高法院的判决,美国环境保护署基于《清洁空气法》来管理温室气体的。
2009年,环境保护署认定二氧化碳对人体的影响相当于二氧化硫的四百分之一,确认温室气体会对公众健康造成危害,为将《清洁空气法》的管理对象扩展到温室气体扫清了理论障碍。
2. 《清洁电力计划》的立法努力
美国《清洁空气法》在其第111条中规定,如果一种污染源引起或者显著加剧有可能危害公众健康或者福利的空气污染,则适用该法。同时,该法还针对新建、扩建、改建和既有的污染源规定了不同的措施。譬如,针对新污染源,授权制定联邦标准;针对既有污染源,则要求制定与联邦指南相当的州计划。由此,该法在事实上为美国环境保护署针对温室气体制定专门计划预留了空间。奥巴马政府以此为依据,积极实施管理温室气体的权力。环境保护署于2014年启动制定《清洁电力计划》(Clean Power Plan,简称CPP),于2015年8月3日正式公布。
据统计,2013年全美温室气体排放中,来自电力行业的排放占31%,位居第一,远高于工业、交通、农业和建筑等其他领域的排放。《清洁电力计划》将使电力行业二氧化碳排放到2030年比2005年减少32%,比之前政府拟定的减排目标高9个百分点。美国环境保护署为各州设定其总体减排目标,各州必须于2016年之前提交减排初步方案,否则环境保护署将有权在该州实施单独为该州制定的减排方案。各州可灵活选择实现减排目标的途径,核心措施包括:提高现有燃煤火电厂的效率、提高现有天然气发电设施的比重、提高以风电和光伏为代表的清洁能源发电比重等。各州在制定和实施计划时可以采取市场机制、建立可再生能源标准和能效标准、加速老旧电厂退役、改进输电和储能设备等措施,各州可以选择单独行动,也可以与其他州采取联合行动。
《清洁电力计划》被认为是奥巴马任期中最重要也是最受争议的能源环境政策。由于美国各州能源禀赋不同,该计划在以煤电为主的中部各州将面临较大阻力。同时温室气体减排涉及电力、能源、交通、建筑等多个行业利益,特别是该计划将直接影响美国煤炭行业的发展。因此,环境保护署在制定《清洁电力计划》过程中已开始面临诉讼。奥巴马总统在2015年8月公布《清洁电力计划》后,24个州就于10月联合起诉环境保护署要求停止执行该计划。2015年11月,美国国会以《清洁电力计划》会彻底改变电力生产和消费过程,抬高电价以及质疑环境保护署是否有权制定能源政策为由,否决了该计划。
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