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二、自愿减排量的开发与使用
根据《温室气体自愿减排交易管理暂行办法》,自愿减排项目实现的减排量,经主管部门核证并在“国家自愿减排交易登记系统”进行备案后,可获得相应数量的“中国核证自愿减排量(CCER)”。CCER可以在碳排放配额交易市场上进行交易,用以抵消(offset)控排企业等量的碳排放。碳市场引入CCER的主要作用在于鼓励碳市场覆盖范围之外的企业进行节能减排,从而延伸碳市场的作用。这一做法肇始于《京都议定书》中设定的“清洁发展机制(CDM)”,鼓励发展中经济体自愿减排,实现的减排量经核证后(经核证的减排量称为CER)可以向发达经济体的碳市场出售获利。
自愿减排量对于碳配额市场而言是一柄双刃剑:一方面能够促成碳市场内外的协同减排、强化减排效果;但另一方面,自愿减排量的供给受减排项目开发规模和进程影响,因而外生于碳市场配额总量,并且具有不确定性,可能对碳市场配额价格造成一定的冲击。
1.我国自愿减排市场发展情况
按照国家发改委2012年6月发布的《温室气体自愿减排交易管理暂行办法》,“自愿减排项目”需经主管部门核证其减排效果,并在“国家自愿减排交易登记系统”备案后,可获得与减排效果相当数量的CCER用于交易或履约。截至2016年6月30日,中国自愿减排交易信息平台公示的审定项目合计2198个,其中725个项目获得备案,并有179个项目减排量获得核证,预计可产生CCER现货超过8000万吨。2016年4月,国家发改委调整了CCER项目备案审批流程,取消项目上会审批环节,缩短了CCER项目开发周期,自愿减排项目开发进程进一步加快。当月新增审定项目546个,占CCER审定项目总量的24.8%[6]。
从项目类型看,风力、水力、光伏以及生物质等可再生能源发电项目的CCER开发较为充分,而农林碳汇、废能利用、燃料转换以及工业、建筑、交通能效项目的潜力依然有待开发[7]。
2015年1月,中国国家自愿减排和排放权交易注册登记系统上线,CCER开始作为交易标的进入试点碳市场。截至2016年7月,全国共有9个交易机构可以开展CCER交易业务,包括七个试点碳市场交易机构,以及四川联合环境交易所和福建海峡股权交易中心,后两者分别与2016年5月和7月获批,尚未开始交易。在已经开展CCER交易的7个试点碳市场中,2016年上半年CCER合计成交5868.4万吨,为碳配额线上成交量的近两倍。
2.自愿减排市场发展的关键问题
自愿减排量本身不具有价值,只有在被碳配额交易市场接纳后,才具有与配额相当的市场价值。因此,自愿减排市场的发展取决于两个因素:碳配额市场的接受度,以及配额价格,而两者各自也都会受到自愿减排量供给规模的影响。
在《京都议定书》框架下的全球碳市场发展初期,CDM机制受到了欧盟碳排放交易机制(EU-ETS)的欢迎。在相对较高的碳价推动下,CDM机制迅速发展,带来巨大的CER供给规模。在EU-ETS第一阶段(2005~2007年),CER占EU-ETS市场配额供给总量的30%左右,大大超过预期,加剧了欧洲碳市场配额的过剩和碳价的快速下跌。而伴随着碳价下行,CER开发的热情也有所降温。在EU-ETS第二阶段(2008~2012年),欧盟开始限制CER的使用比例,进一步削弱了CDM项目的开发进程。而随着2012年《京都议定书》第一承诺期到期、第二期谈判陷入困局,全球碳市场发展前景黯淡,导致CDM市场名存实亡(CDM市场发展情况参见图1)。
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