巴西如何成功应用了欧洲天然气改革经验

2021年4月8日，巴西总统Jair Bolsonaro批准了新的天然气法，该法律参照欧洲天然气市场化改革最佳实践包含了竞争性市场设计的许多特征，包括管网分拆、第三方准入规则、出入口输气系统，新的市场设计还考虑了实体市场和有组织虚拟市场的共存，并计划建设一个名为PVN的虚拟交易中心，通过标准化合同进行交易，PVN还允许进行OTC交易，其目的是开发一个枢纽基础设施，促进价格发现和基于市场的天然气定价机制的出现，同时促进更深入的交易、透明度和流动性，从而为巴西天然气市场的深刻改革奠定基础。

（来源：微信公众号“能源新媒” 作者：戴海川）

本文以巴西天然气市场化改革为例主要阐述了四个关键主题，首先介绍了促进天然气市场自由化的监管框架；其次重点介绍输气系统的发展、监管和运行功能，包括容量拍卖和预订系统如何促进管网的高效利用和效益提升；第三侧重于分析虚拟交易枢纽发展以及使枢纽成功的因素；最后介绍了对配气系统运营商的改革监管状况。本文的写作目的是将欧洲的天然气市场化成熟经验在巴西进行中的应用实践全景化的进行展示说明，希望对我国天然气未来的市场化转型有一定的参考借鉴意义。

巴西的天然气市场改革

发展背景

自20世纪90年代以来，巴西制定的天然气行业的两项主要政策法案是1997制定的《石油法》和2009年制定的《天然气法》。

虽然前者将巴西国家石油公司垄断的终结制度化，但它没有区分石油和天然气，并要求巴西国家石油公司设立一个子公司来运营管道和其他基础设施。后一部《天然气法》与一系列法令相结合，为具有竞争力的批发和零售天然气市场提供了体制框架，并颁布了第三方接入输气管网规定。

这些法律为创造竞争性市场采取了重要步骤，但巴西石油公司仍在天然气行业占据主导地位，此外，通过1988年《巴西联邦宪法》规定各州有责任监管地方分配，并创造多样化的监管选择。

巴西于2017年10月31日加入国际能源署，其协议包括天然气市场设计和改革等多个领域合作，在制定巴西天然气改革计划期间，国际能源署领导了一个由国际专家团队开展的巴西天然气市场改革的技术对话和同行审查进程。这一过程包括一次实地调研和一次国内研讨会，涵盖了以下主题：基于市场的容量分配机制、增量容量的投资发展、平衡机制和枢纽价格发展、天然气储存和管网扩建，以及配气部门改革和监管质量。

其次，国际能源署组织了一次技术访问，在技术访问期间，一个由巴西专家组成的代表团参加了关于英国输配改革实施和枢纽发展的主要经验教训、天然气行业脱碳以及荷兰天然气行业经验教训的讨论。2019年，巴西政府通过两项决议成立了一个委员会，以促进天然气市场的竞争，该委员会制定的计划包含四个主要内容：促进竞争、协调州一级的规则、天然气行业相关部门的整合以及消除收费壁垒。除了新的天然气市场计划外，还成立了行业监管委员会来监测天然气市场。

市场自由化的监管框架

为使巴西的天然气市场竞争得以发展，并在保证足够的投资收益的同时有效利用天然气管网，需要为管网用户提供非歧视性和公平的天然气基础设施接入安排。基于天然气市场自由化的成功要素需要有一个有效的监管框架，包括以下条件以及持续的监督，以确保其实施。

管网拆分

天然气管网通常是自然垄断，这些管网的所有者通常也活跃在天然气供应链的其他部分。在这种情况下，监管机构必须确保管网所有者不能利用自己的地位对其他（竞争）市场参与者不利，欧盟监管下所有权分拆被认为是最有效的选择。

在巴西国家石油公司与反垄断机构经济发展委员会（CADE）于2019年7月签署的协议中，巴西国家石油公司承诺出售其在输气系统运营商中的剩余股份，并停止间接参与天然气配送公司。

管网规范

第三方进入天然气管网的规范可以确保市场参与者不受系统运营商的歧视，对于合格消费者这意味着他们可以自由选择天然气供应商。为了创造一个运转良好的市场，需要在容量分配、收费、拥堵管理、相互操作性和数据交换、透明度和其他几个方面制定通用规则，这些规则的制定应由监管机构和输气系统运营商共同推动落实，所有利益相关者参与管网规范的开发也是关键要求。

欧洲天然气输气系统运营商协会（ENG）开发的流程被视为利益相关者参与的最佳实践。在ENG致力于开发管网规范期间，其设立了利益相关者联合工作会议（SJWS），向所有相关方开放，SJWS服务于收集想法、反应、协助制定和测试提案。

巴西各输气系统运营商于2017年12月联合成立了一个民间非营利的天然气管道运输公司协会（ATGáS），目的是促进扩大天然气输送管网和发展稳定的监管环境，该协会还承担与ENG类似的角色，并确保利益相关者参与管网规范的开发，最终管网规范应接受相关行业监管机构的审查。

出入口市场模型

在欧盟进入-退出模式已被用于高压输气管网，这种模式最适合通过液体批发市场增强竞争，因为它使天然气交易独立于其在系统中的位置。而在点对点输气系统中，输气能力是沿着确定（且具有合同约束力）的运输路线或连接路径在不同的交付和再交付点预留的。

出入口市场模型允许天然气管网用户在出入口点独立预订容量权，预订了进出口容量的管网用户可以在进出口区域内的虚拟交易点（VTP）出售或购买天然气，打破了点到点输气系统的合同和路径刚性。

在巴西，国家财政政策委员会发布了一项协议（2018年3月），调整州一级的现行管输费机制，解除了实施进入-退出模式的关键障碍。根据这项协议，管输费不再基于观测到的天然气物理流量，而是基于合同的进出口点根据天然气的注入或提取进行收费。

输气系统的改革思路

巴西的天然气输送系统由9409公里长的管道、14座加工厂、33座压缩气站和187座城市门站组成。根据不断增长的天然气产量和需求，该国的天然气管网预计将在未来几年迅速发展。

天然气输气系统的发展既要考虑到开放天然气市场的商业属性，也要考虑更广泛的天然气系统供应要求的安全性。在实践中，目标是建立一个出入口管网系统，依靠一个具有足够灵活性的传输系统，以允许短期和长期商业运营从而实现向终端消费者的最佳天然气输送量。

本章节概述了与有效规划和管输系统功能相关的欧洲最佳实践，包括管网规划、容量管理、拥塞管理程序和平衡。

管网规划

首先需要明确界定受天然气规划约束的基础设施类型，欧洲成员国天然气管网发展规划程序如下：

1.国家规划：每个欧盟成员国根据法规制定国家管网计划，其中大部分包含短期强制管网和长期战略性管网扩建；

2.天然气区域投资计划：这些战略投资计划每两年制定一次，侧重于解决所涉区域性国家特有的问题或制约因素；

3.欧洲规划：通常被称为十年管网发展计划（TYNDP），该计划由ENG管网运营商每两年执行一次修订，它包括为整个系统定义一个欧洲范围的供需情景，并考虑国家管网运营商提出的不同类型项目。通过几次模拟以测试是否满足欧盟委员会制定的主要标准，这些标准基于供应安全、竞争力、价格趋同和环境可持续性，ENG作为技术协调员的这一核心作用非常重要。在巴西，十年能源扩张计划（PDE）每年都会提出能源需求和供应情景，PDE计划包括整个能源部门而不仅仅是天然气活动。

增量容量管理

随着未来几年巴西的天然气产量和消费量大幅增加，巴西参照欧盟经验计划引入一个常规流程来测试市场对增量管网容量的需求。

欧盟的增量容量管理流程包括定期需求评估，然后是结构化的设计阶段和有约束力的增量容量分配。巴西为进一步评估市场对容量的需求而做出的任何投资决定都经过经济测试，以确定该项目的经济可行性。这一经济测试反过来应确保需要容量的管网用户承担与其需求相关的相应风险。