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2002年2月国务院下发《电力体制改革方案》明确指出了电力体制改革方案的总体目标:即打破垄断,引入竞争,提高效率,降低成本,健全电价机制,优化资源配置,促进电力发展,推进全国联网,构建政府监管下的政企分开、公平竞争、开放有序、健康发展的电力市场体系。9年过去了,虽然在发电侧已逐步引入了竞争机制,但在输电、配电和售电环节的垄断仍顽固地存在。电力产业的行政性垄断仍未被触及,自然垄断和行政垄断让公司治理机制显得很孱弱。自19世纪英国经济学家约翰·穆勒第一次提出自然垄断的概念开始,经济学家对自然垄断的认识也不断变化。垄断所带来的社会福利损失及其对消费权益的侵害,逐渐成为人们所关注的焦点。从上世纪中晚期,特别是90年代初期以来,许多国家和地区先后进行了电力工业市场化改革。除非洲和亚洲部分国家,世界上大多数国家都已经或正在进行电力工业的市场化改革。电力市场化改革已经成为一种世界性潮流。在潮流中,我们需要摸着石头过河,本版选取几个电力市场化改革国家的案例与读者分享。
美国电力改革:多种模式与多层监管
法律和监管机构
美国是最早进行电力市场化改革的国家之一。1978年,美国出台《公共事业管制政策法案》,该法案允许企业建立热电联产发电厂及利用可再生能源电厂,并出售电力给地方公用电力公司,电力公司应收购。这标志着美国电力体制改革的开始。
1992年,美国《能源政策法案》原则上同意开放电力输送领域,并要求电力批发市场引入竞争。1996年,美国联邦能源管制委员会(Federal Energy Regulatory Commission,FERC)相继出台法令,要求开放电力批发市场,明确要求发电厂与电网必须分离。输配电网要允许发电商和用户公平进入,引入竞争机制,美国电力工业开始大规模市场重组。FERC还鼓励成立独立的系统运行机构(Independent System Operator,ISO)。FERC是一家独立的监管机构,其所有决定由美国联邦法院直接审议。1999年,FERC颁布法令提出建立区域输电组织(Regional Transmission Organization,RTO)的设想,要求每家拥有或运行管理跨州输电设施的电力公司必须组建或加入RTO。RTO只有输电系统的经营管理权,没有所有权。2005年,美国国会颁布了《能源政策法》,这部法律赋予FERC更多权力,如对全美电力可靠性标准、对电力企业的市场行为更广泛的监管权和一系列重要的执法权力。
具体改革方案及进度由各州根据自己的电网实际情况而自行决定。在地方层面上行使能源监管职责的是州公共事业委员会(State Public Utility Commission),各州公共事业专员又共同构成了全国范围的公共事业监管委员会组织(National Association of Regulatory Utility Commissioners),这是一个非盈利组织。各州放松管制的程度和进程不一,比如宾夕法尼亚州、新泽西州和马里兰州成立了目前全球规模最大的竞争性电力批发市场。多个公共事业组织和输电系统拥有者组成了纽约电力市场。美国还有德克萨斯州电力市场和加州电力市场等。但是,这些电力市场的基本的概念是相同的,那就是,将发电和售电的潜在竞争性同自然垄断分离开,进而形成电力的批发市场和零售市场。
电网体系和多种所有制
美国电网以私营为主,并形成各自为政的局面。美国没有“国家电网”,有的是覆盖本土48个州的3大电网,它们分别是东部电网、西部电网和德克萨斯州电网。东部电网和西部电网之间互联。这三个电网覆盖了超过3200套配电设施、1万多个发电机组、数十万里的输配电线和数百万用电客户。美国电网的运行主要是由电力可靠性组织(Electric Reliability Organization,ERO)统筹。ERO是电力行业的自律机构,受FERC委托实施对电网的监管职能,来加强电网的可靠性和安全性。
在所有制上,美国的电力市场主体一直是以私有制为主的多种模式。按所有权分为4类,第一类为投资者所有的电力企业,这些企业中绝大多数为发电、输电和配电垂直管理的企业。这类模式占有美国绝大部分的城市供电市场。第二类是联邦所有的电力企业。其中最大的两家为田纳西流域管理局和布拉维尔电管局。前者的电价方案由其自己制定,故其电价水平略低于相邻地区的电力企业。第三类为由州、市及其他非联邦所有的电力企业。这类企业一般为供电企业,少量为发电、输电企业。第四类为合作社集体所有的电力企业,这类企业一般只是从大电网购电,然后零售给用户。
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