如何打破电力体制改革僵局 消除电网垄断权力的路径选择

三、电网改革路径的比选分析

从目前各方面研究提出的改革措施看，打破电网垄断、建立电力市场大致有三种选择：一是输配分开，二是配售分开，三是调度独立。这三种办法各有利弊，从三种办法中任选其一，再辅之以政府对电力交易有关政策的调整，均能实现电力“多买多卖”的改革目的。但毋庸质疑，这三种办法均有其局限性。

输配分开、配售分开都要对电网组织结构、资产和人员配置进行大“手术”，由于目前输配、配售的功能界面并不十分清晰，三者分离从技术上有一定操作难度;更重要的是，分离后将增加电力交易环节，使内部矛盾外部化，加大管理和交易成本;还会由于分离后彼此职责不清带来电力安全等重大隐患。另外，受目前我国经济社会发展阶段、城乡区域差距等因素影响，在较长时间内工农、城乡间的用电交叉补贴难以完全取消，而配售分开过早地使售电侧放开竞争，将使得交叉补贴难以操作，各地农村电网建设、居民生活用电苦乐不均的矛盾将凸显，会引发新的矛盾。

电力调度独立不涉及电网组织架构的物理性分离，是长远必须推进的改革举措，但现阶段，由于电力市场建设刚刚起步，调度机构彻底独立后，电网企业将不承担电力系统安全责任，调度机构又尚未起建立权威的运作体系，容易出现电网运营责任模糊、调度机构和电网企业在安全问题上相互推诿扯皮、电网利用率下降等问题，最终导致电力安全隐患和系统成本增加。另外，调度独立后，由于输配电价和准许收入等新管理模式难以一步到位，电网企业缺乏激励机制，会加剧改革阻力和难度。

总体看，以上三种办法均是对现行电网运营模式“休克疗法”式的变革，对既有利益格局冲击较大，改革风险和成本较高，不利于平稳过渡，也将使改革决策难以形成共识，从而延缓改革进程。

四、对开启新一轮电力改革的建议

综上，目前有关方面开出的电力改革“药方”均有一定的缺陷，需要另辟蹊径。从现实可行性出发，为促进新一轮电力改革能尽快平稳起步，经权衡利弊，建议采取“渐进分调”的办法，即实施渐进式调度分离的“硬件工程”与渐进式制度调整的“软件工程”相结合的改革举措。

“渐进分调”中的“硬件工程”就是将电力交易机构从电网分离。这是对电力调度独立的一种改良和过渡性措施。从国际经验看，各国由于电力工业历史沿革和体制改革路径存在较大差异，选择的电力市场交易、调度和输电模式也不尽相同。基本模式有三类：一是独立系统运行商模式，调度机构与交易机构合一并独立于输电公司，以美国ISO/RTO模式为代表，加拿大、澳大利亚、阿根廷等也采用这种模式。二是输电系统运营商模式(TSO)，调度系统与输电公司为同一个机构，而电力市场交易由独立的交易机构负责，欧洲大多数国家都采取这种模式。由于这些国家的输、配电业务已经分开，输电公司不参与购售电交易，因此，调度机构隶属于输电公司并不影响电力交易的公平。三是调度机构、交易机构、输电公司各自独立的模式，如巴西、俄罗斯。以上三类模式尽管各不相同，但有一个共同点，即电力交易机构与电网企业独立。所有电力改革先行国家均不约而同地选择了这一组织架构，是值得我们认真思考和借鉴的。

从我国情况看，电力交易职能是电力调度的主要职能之一，目前在各省、区域电网公司内部，均有相对独立的电力交易机构。可考虑将其分离出来，由政府部门直接领导和授权，负责电力市场规则制定、竞争报价、合约执行、电费结算等职责。除电力交易外的电力调度职能仍由电网企业行使，主要从技术角度负责电力交易的安全校核。适应我国目前存在区域和省两级电力市场的现状，可相应在区域和省级分别组建独立的电力交易机构。各省交易机构负责本省内的电力交易，各区域交易机构主要负责跨省的电力交易，各省级电网公司可以“特殊大用户”的身份(代表全省电力用户)参与区域电力市场的购电，促进西电东送、北电南送等跨省区资源优化配置。采取这一过渡模式的优点：一是不用通过输配分开，就为发电企业与用户直接交易搭建了统一、便捷的平台，有利于降低电网的市场控制力;二是不用另起炉灶，电力市场建设和运行管理就有了专业化的队伍和“裁判”;三是电力交易机构独立于电网、电厂和用户，可从组织、制度上保证电力市场竞争的公正、公平性和透明度。

“渐进分调”中的“软件工程”就是对现行电力交易、购售电资质、电价等进行制度性调整，改变相应的“游戏规则”，为电力“多买多卖”创造政策条件。主要实施以下政策调整：一是改变电网监管和业绩考核模式，逐步将电网目前依靠购销电价差获利的模式转变为收取过网费或核定准许收入模式。二是政府对电网服务、成本、价格严格监管，核定独立的输配电价，作为电网收取过网费的依据和标准。可实行各区域、省级电网间“对标”管理，按先进水平制定“领跑者”输配电价标准，促进各电网企业主动创新提高技术管理水平，也防止其获取超额垄断利润。三是按电压等级和用电容量强制分批开放大用户与发电企业进行双边交易，电价由双方协商或政府组织统一竞价形成，中小用户暂维持现行由电网统购统销的办法。同时，赋予全部趸售电企业及其他独立于省级电网的供电企业(主要为县级及以下农村用户供电，类似国外的配售电公司)直接购电的权力，将开放电力市场与农村供电改革统筹考虑，以避免因当前“单兵突击”孤立解决农村电力体制问题，而为今后建立统一电力市场制造障碍。由于工业等大用户用电占总用电量的70%左右(包括趸售电将达80%以上)，实行双边交易后，这部分电量即实现了电价由市场形成，这样就打通了发电与终端用电价格及时传递的渠道，将使困扰多年的煤电价格矛盾迎刃而解。而居民、农业等中小用户在维持电价相对稳定的前提下，也可通过实行阶梯电价等制度，合理反映市场供求变化状况。

实施上述改革后，电网企业独家买卖电的特权将自然消除。这使电网企业丧失了部分既得权力，但反过来也会形成一种新的“制度激励”，使其更专注于输配电主营业务的管理，不用费心考虑与发电企业、用户等的利益瓜葛，有利于从机制上提升电网运营和安全保障水平。

以上“硬件工程”与“软件工程”相结合的改革办法，由于不需对电网实体结构进行拆分，也回避了电力调度独立可能引发的安全隐患问题，总体看改革震动小、成本低、风险可控、是当前情况下推动电力体制改革重启的捷径选择。

在此基础上，改革中后期，可根据电力发展需要和市场发育程度，循序渐进、因地制宜，适时推行调度独立、输配分离、配售分开等改革，进一步挖掘电网企业细分管理、降低成本的潜力，并逐步放开中小用户与发电企业双边交易，实现发电、售电环节充分竞争。

值得关注的是，输配分开、配售分开都不是当前打破电网垄断的必要条件，但其实施有利于培育多元化竞争主体，也有利于加强监管降低电网运营成本。未来输配分开、配售分开即使实施，也应与引入多元化投资主体(如鼓励地方政府、民营资本、外资等参控股配售电公司)、同步实施售电市场竞争结合起来，才有改革的价值。若分开后不能配套进行产权重构和市场竞争，则必要性不大，相反会带来电网安全隐患以及交易成本增加等问题，留下类似厂网分开的后遗症。因此，当前不宜盲目、匆忙推行。相比而言，“渐进分调”的改革方法则显现了其现实可操作的优点。

五、政府管理方式的配套改革

由以上分析可知，当前电力体制的主要矛盾和症结不是电网自然垄断本身，而是政府相关制度设计带来的行政垄断权。因此，在实行电力交易机构独立、构建竞争性电力市场的基础上，更重要的是对政府自身管理电力的理念、内容和模式进行变革。当前应重点从以下几方面入手：

一是将本应由政府行使的电网规划、标准、并网准入等行政权上收，避免出现政策缺位和管理“真空”，使电网回归到企业的本来角色，不再承担行政职能，真正按现代企业制度去履行职责。

二是规定并监督电网对所有用户和发电企业(含分布式能源、自备电厂)公平、无歧视开放，制定新能源、可再生能源和分布式能源电能质量、并网标准以及调度管理办法等相关规章，为其上网消纳及可持续发展提供好的政策环境。

三是创造条件逐步放开能由市场竞争形成的电价，如上网电价和工商业用户的销售电价，使市场机制充分发挥作用。在过渡时期，对政府制定的电价，也应建立科学合理、调节灵活的价格机制。

四是统筹制定并预先公布电力建设规划以及土地、环保、能效等准入标准，逐步有序放开新建发电项目的市场准入，简化电力项目审批程序，使项目业主自主决策、自担风险，避免“跑马圈地”等恶性竞争。

五是区分电力企业的生产经营和公共服务职责，实行不同的考核办法。建立政府主导的电力普遍服务新机制，对居民、农业生产及边疆偏远地区用电优惠等政策性、公益性支出主要由财政“买单”，逐步减少交叉补贴，变暗补为明补。

(作者供职于国家能源局，本文仅代表个人观点)