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近些年,煤电矛盾愈演愈烈,局部“电荒”此起彼伏,社会各方面对电力体制改革问题议论颇多,其中要求电网企业打破垄断、输配分开、调度独立,实现电力市场竞争和电价市场化的呼声较高。但也有部分人士认为,以上改革震动大、成本高,会危及电力供应安全,带来一系列不可预知的后果,不宜盲目推进。还有人认为,电力是关系我国经济命脉和民生的基础性行业,电力体制不应照搬国外模式,而应强化国有资本控制和政府管制,甚至对2002年以来厂网分开的成效和必要性提出了质疑。由于各方面认识不尽一致,电力体制改革陷入了进退两难的困境。
要从以上众说纷纭的争论中拨开迷雾,达成对电力改革方向和路径上的共识,找到积极稳妥、操作性强、成本较低的改革办法,关键是要理清目前电力体制下最需要解决的问题是什么,到底遇到了什么根本性障碍,是不是必须对电网拆分才能形成电力市场竞争?
一、当前电力改革的主要矛盾和任务
从现实情况分析,我国电力体制目前最突出的矛盾是,由于电网企业拥有独家买卖电的特权,加之所有电价均由政府管制,使电力市场中两个最重要的主体,即发电企业(生产者)和电力用户(消费者)被制度性“隔离”了,不能直接“见面”进行市场交易。发电市场的供给、成本变动和价格信号不能及时传导到用户,用户的需求信息也不能直接反馈给发电企业,市场机制发挥不了作用,上网电价和销售电价均不能及时调整到位,电价水平及上下游产品比价关系被人为扭曲。客观效果是,一方面,发电企业尤其是火电企业严重亏损、投资缺乏积极性,新增装机减少,为未来缺电留下隐患。另一方面,低电价助长了高耗能企业的过度发展(由于大量低附加值的高耗能产品出口,实质上是间接补贴了国外用户),强化了粗放发展模式的惯性,使我国经济社会发展转方式调结构步履艰难、积重难返。同时,居民和其他用户由于电价较低,没有节能的压力和动力。
因此,当前电力改革最紧迫的任务,是创造条件建立电力“多买多卖”格局,使发电企业能与用户直接交易,通过竞争形成电价,电网企业只承担输配电功能并收取相应过网费。其现实意义是,市场机制有了发挥作用的“舞台”,煤炭价格变动及其他成本变动因素能及时反映到用户侧,在电力紧张时能为电价“高来高走”提供市场平台和政策空间,避免用户出高价也买不到电的尴尬,在电力富余时能及时降低电价让用户受益,为从根本上解决煤电矛盾提供制度保障;能有效调节电力生产和消费行为,避免电力供需大起大落;可克服政府制定电价受宏观调控影响、调价滞后或不到位的局限性,也消除因信息不对称带来的公众误解或不满。
二、电网垄断特权的成因及改革取向
如何实现电力“多买多卖”呢?由于电网是发电企业与用户之间产品传输和市场交易的唯一纽带,在现实国情下,关键是要取消或弱化电网独家买卖电的特权,为发电企业与用户搭建直接交易的“桥梁”。为此,首先要剖析电网独家买卖电的垄断权从何而来,又如何打破?
(一)电网垄断的本质是自然垄断与行政垄断权力的交织结合
自然垄断是指电网输、配电业务具有规模经济、网络经济和范围经济特征,并具有成本次可加性(独家供应比多家供应成本更低),从经济学原理看,电网具有典型的自然垄断特征。
行政垄断则表现为电网企业在电力规划、投资、价格、市场准入等方面有较大决策权或影响力,并拥有买卖电的独家特许经营权,换言之,电网具有排它性的市场控制力。以上行政垄断权是从原来政企不分的电力部、厂网不分的国家电力公司继承和沿袭下来的,2002年以来的电力体制改革并未削弱电网这方面的权力,相反,随着电网规模扩大、跨省区输电增加,以及提升电力系统安全等的需要,加上政府有关政策、管理缺失和监管不到位,电网的行政垄断权甚至有所强化。换个角度看,电网企业目前的垄断强势地位,部分是由于政府“不作为”和监管职能不到位造成的。
电网企业借助自然垄断地位扩张市场控制力,使自然垄断与行政垄断权力互相交织和紧密结合,就形成了目前电网企业在电力市场中“一家独大”的强势地位,也引发了社会各方面对电网企业的诟病和误解。通过理性分析不难发现,电网的自然垄断是其客观属性,不应也不可能被打破,因为即使输配分开,也只是一个大垄断变成了若干小垄断,垄断性质并未改变。而附着在电网自然垄断特性上的准行政垄断权,如市场准入、标准制定、独家电力买卖权和电费结算权等,才是问题的症结,也是需要改革的主要对象。政府应抓住这一主要矛盾,做好破解电网行政垄断权的文章,作为新一轮电力体制改革的突破口。
(二)电网企业维系行政垄断的主要工具是电力调度权
当前我国电力调度包括指挥、规划、配置、准入、交易、信息、技术等七类职能,电网企业通过下属的电力调度机构行使相应职权,在电力行业和市场中具有举足轻重的影响力:一是组织和协调电力系统运行,在电力安全方面起决定性作用。二是支配各市场主体利益关系。目前,电力行业厂网之间、厂厂之间、企业与用户之间、中央与地方企业之间、国有与民营外资企业之间,存在多种利益博弈。电网企业可以利用调度手段,通过发电计划和利用小时安排,以及对用户拉闸限电和收取容量费等方式,直接影响发电企业和用户等的权益,同时可利用调度专业性强的特点,规避政府监管和社会监督。三是影响政策法规实施。国家的有关政策措施,如上大压小、发电权转让、全额收购可再生能源等,必须依靠电力调度具体实施,否则难以落实。电网企业正是借助功能强大且无可替代的调度权,制约发电企业并垄断输电和售电权,维系其独家买卖电的市场强势地位。
(三)打破电网垄断的根本举措是剥离以调度职能为核心的行政垄断权
综上分析,电力调度具有较强的公共产品属性,本质上是一项公共行政职能。电网企业目前拥有的很多行政垄断权力,均是由调度职能派生或拓展出来的。隶属于电网的调度机构,自觉或不自觉成为电网企业“谋利”的工具,使其扮演的角色与其公共职能的本质属性之间出现了偏差。事实上,正是由于电网企业承担了以调度为核心的较多公共职能,造成电力规划、管理等领域政府缺位与企业越位并存,在一定程度上导致了我国电力行业一些重大问题缺乏客观评判标准,无形中干扰甚至“绑架”了政府部门的权威决策,出现了是否应该发展特高压交流电网等悬而未决的争议,电力发展周期性波动等积弊也未得到很好解决。
调度机构在电力市场中的作用类似于执法者,而电网企业是电力市场中的一分子,有其自身的利益追求,让电网拥有调度权,相当于集运动员和裁判员角色于一身,不利于电力市场公平竞争和电力行业健康发展。因此,电力调度权不宜由电网企业掌控,而应由政府主导。调度机构从电网独立出来后,政府将得到一个专业、中立的助手,有利于提高我国电力规划和管理水平,也有助于推动电力市场的建设和运行。
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