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僵局
毫无疑问,2002年电力改革打破了行政色彩浓厚的国家电力公司集发电、输电、配电、售电为一体,高度集中的体制。特别是厂网分开实施后,发电环节形成了中央及地方、民营以及外资办电的竞争格局。
而彼时的现实是——电力紧缺。发电环节放开,参与者的增加,缓解了我国长期缺电的现状。据统计,现在全国每年投产电力装机一亿千瓦左右,用户向电力部门交用电权费用的现象也成为历史,中国彻底摆脱了缺电的局面。与此同时,由于发电环节实现充分竞争,电力建设成本也在不断下降,据统计,火电工程造价平均降低了一半;为了增加效益,电力企业管理水平明显提升,由粗放型管理向集约型管理过渡。
以上这些都是厂网分开后取得的显著成果。“电力体制实行厂网分开的改革,形成了多个发电竞争实体的结果。企业主动降低建设成本没有靠政府的行政干预和强制命令,即使有干预和行政命令的话可能也起不了多大的作用。各个发电竞争实体在激烈的市场竞争中,都有做大、做强的愿望,企业的内在动力被激发出来。发电企业之间相互竞争比较,谁都不甘落后或不敢落后,想方设法不能落后。”中国国电集团国电山东电力有限公司党组书记毕可利总结道。
除了是发电企业管理人员,毕可利还有另外一个身份。从2005年起,他开始担任第四届中国电力企业联合会火电分会会长,见证了“厂网分开”进程。
而令他颇为失望的是,自2002年改革后,电力改革几乎没有实质性进展。“随着时间的推移,因电力体制改革不彻底而显现的问题越来越多,更多的人越来越看清楚电力体制改革应该走的正确道路,而十年电力体制改革停滞不前,甚至在倒退。”
更有一些学者称之为“电力改革顶层设计一直在艰难推进”。而由于改革的不彻底,电力行业积蓄的一些问题也随着电力形势变化愈加突出。其中,区域电力市场建设失败,电价改革停滞不前等,也让前进中的电改遭遇重挫。
国务院研究室副司长范必曾撰文指出:“电力体制改革只是取得了阶段性进展,5号文件确定的一些重要改革任务尚未落实,如输配分开没有实行,区域电力市场建设受阻,电价改革滞后,积累了一系列新的矛盾和问题。”
伴随着陷入僵局中的电力体制改革的是电力行业新矛盾层出不穷。由于能源价格改革的不同步,煤炭价格不断提高,全国火电企业普遍出现了巨额亏损。电网公司的强大,令其在和发电企业对话中掌握较高的话语权,发电企业快速的电源投资建设遭遇了电网建设滞后现实,特别是省级及以下输配电网和电源送出工程建设严重滞后。
在西北一些地区,甚至出现了电力企业自行建设入网工程的现象。此外,新能源发展中出现“弃风”、“弃光”等现象,一些区域限电严重,新能源发展受限。
在这些现象的背后,是电力市场体系不完善,政府审批干预过多,监管不到位等一系列问题。在中国电力企业联合会副秘书长欧阳昌裕看来,在市场中,企业能否实现自主经营、公平竞争;用户能否自主选择、自主消费;电能和要素是否能自由流动、平等交换以及市场壁垒是否存在是衡量电力体系是否完善的标准。
毫无疑问,答案是否定。而此次,高层对于电改的决心,更让业界看到电改势不可挡。特别是电力供大于求的现实,有利于规避电价上涨的风险,很适合引入竞争机制。颇让当局为难的是,如何平衡各方利益,以及找到最易实现的切入口。
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