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(二)计划配置资源也存在许多困难
1.难以准确预测电力市场需求。预测电力需求是规划(计划)电力供给的基础,对任何规划都是一件难事。我国电力经济多方面特殊因素使得国家电力规划中的需求预测尤其困难。十个五年计划电力需求预测有九个是偏小的,最突出的是第十个五年计划,原计划装机容量只增加5000万千瓦,增长率为 4.8%,实际增加装机容量近2亿千瓦,增长率达10.1%,实际增加量为原计划的4倍。我国五年计划中的电力市场需求预测一般都按国家公布的GDP预计增长速度乘以电力弹性系数,得出装机容量增长率。这种预测很方便,但由于政府预测GDP都留有余地,电力弹性系数很难预测,所以这种电力需求预测很不可靠,靠这种不可能的需求预测去安排电力供给项目安排,用这些项目去替代路条,必然会拖电力建设的后腿。由于经济是个极为错综复杂的系统,任何个体企图全面分析并预测其走势,都是“蚍蜉撼大树”之举。经济是用来分析的,而不是去预测的。业界人士时常用,“预测对是蒙的,预测错是必然的。”无法准确预测,也就无法做出一个准确的计划。
2.计划跟不上变化,不适应市场变化。经济发展和电力需求不仅有长期趋势,而且受不可预料因素的影响,充满了短期市场波动。政府计划机构部门层次繁杂、程序复杂,不能适应市场变化。我国规划一般分两级,即省级规划包括发电、电网公司规划及国家规划。规划工作分三段,首先是前期课题、专题及专项研究,综合性规划编制,听取省、区、市发电公司、电网公司的意见,最终报各省政府、国务院批准后发布。由于规划周期长往往跟不上市场的变化。以“十五”计划为例,国家计委规划到2005年装机容量为3.7亿千瓦,年均增长3%,发电量为17300亿千瓦时,年均增长4.8%。到2003年发电量达到 17400亿千瓦时,提前2年达到“十五”发电量计划目标。2003年修改“十五”计划,预计2005年发电量达到19600亿~20000亿千瓦时,到 2005年实际装机容量达到5.17亿千瓦,发电量达到24375亿千瓦时,又大大超过“十五”修正计划。如果用这样的计划做路条, 必然是一个阻碍电力发展的计划。
3.计划决策容易一刀切,不能从实际出发,影响电力系用的效率。20世纪50年代,搞一厂变一厂半,两线一地;80年代提倡小热电,结果搞了一批小煤电、小型燃煤热电厂;21世纪初,搞“以小带大”,关停小煤电建设大容量燃煤电厂,大容量热点联产,调峰容量不足时用大机组调峰,降低发电效率。长期以来忽视调峰调频,特别是高速度发展风电、太阳能发电以后,仍然忽视调峰调频致使弃风弃电。另外,至今没有建立起电力系统备用率指标体系。归纳起来计划配置资源的特点是:重数量轻质量,重高新技术轻适用性和经济性,重集中统一轻分散灵活,共有电力企业一味追求高技术、高系数、大容量,凡事争“第一”求 “最大”,其代价是影响电力系统的技术经济效益。
4.规划编制困难实施更困难。电力计划适合于计划经济时代,因为在计划经济时代,电力工业属于国有企业,且收支两条线,投资设备、三材都掌握在中央政府手里,中央政府制定计划,电力部门执行计划,计划里有的项目投资、设备、三材能保证供应,可以搞;计划里没有的项目投资、设备、三材都没有着落,不可能建设;计划编制和计划实施都不成问题。在市场经济条件下,地方政府、电力公司都有自己的计划,一般说各省市自治区的计划和电力公司的计划总和都比政府计划的口径要大,这时上谁的项目不上谁的项目就是一个难题。中央政府的全国电力计划不好编。以计划代替路条,没有列入计划的项目,会偷偷上马,造成既成事实,逼迫中央政府认账。“十五”计划的计划指标小,而实际完成的装机容量大,与各地的违建工程有关。
从上面的分析来看,马上走市场配置电力资源有难度,但继续搞计划配置电力资源也有难度,怎么办?党的十八届三中全会深化改革若干重大问题的决定中指出:“必须积极稳妥从广度和深度上推进市场化改革,大幅度减少政府对资源的直接配置,推动资源配置依据市场规则、市场价格、市场竞争实现效益最大化和效率最优化。政府的职责和作用主要是保持宏观经济稳定,加强和优化公共服务,保障公平竞争,加强市场监管。维护市场秩序,推动可持续发展,促进共同富裕,弥补市场失灵。”唯一的办法就是着力推进电力的市场化改革,推进市场规划、市场价格、市场竞争的建立,走市场配置资源的道路。中央决定进行市场经济改革 36年,中央决定“计划”变“规划”已经9年,而电力规划还停在计划配置资源还是市场配置资源上,如果电力部门不愿放弃传统的中央电力计划,必然会拖延电力的市场化改革。
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