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导读:目前我国油气体制存在这种难点:一方面国家法规和政策保护国家石油公司在油气领域的垄断地位;另一方面,国家石油公司作为“市场主体”在国内市场活动。
在体制转型国家,“政府与市场关系”是经济体制改革首先要面对和回答的问题,对于石油天然气体制改革也是如此。十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(简称《决定》)对这一问题的回答是“使市场在资源配置中起决定性作用和更好地发挥政府作用”。
尽管有关各方希望尽快出台“石油天然气体制改革总体方案”,但从“政府与市场关系”角度对石油天然气体制形成与演进逻辑进行深入分析,是制定“总体方案”和确定我国石油天然气体制改革方向不能忽略的环节。
一、两类典型的油气体制
经济学关于“政府与市场关系”的理论研究成果丰富且脉络清晰。“市场失败理论”指出“市场”不能没有“政府”,“政府失败理论”强调政府不能替代市场,“自然垄断理论”则指出,政府对市场进行监管的经济理由是自然垄断的存在。这些理论观点对转型国家的体制演进与改革曾经都发挥过重要影响。
然而,纵观主要国家的石油天然气体制,很多国家的油气体制的形成与变化不完全受上述理论观点影响,而主要由石油天然气资源特殊性决定。其特殊性主要表现在:一是石油天然气是经济运行、社会发展和居民生活不可缺少的基础能源;二是油气资源全球分布不均导致不同国家在全球油气市场作为出口者和进口者的角色差异。由此导致油气进口大国和出口大国油气体制迥然不同的演进路径。
日本、美国和欧洲的很多油气进口国的石油天然气产业都经历了从政府严格管制到放松或取消管制的转变。比如,油气基本依靠进口的日本国内石油市场长期受政府严格控制,到1996年才逐步放开,2002年最终彻底取消了行政手段对石油市场的经济管制。
从历史经验看,“严格管制”往往是对“石油安全”问题反应过度的结果;而后“放松甚至取消管制”则是因为认识到:降低油气进口安全担忧的恰当方式不是加强政府对资源的控制,而是市场竞争带来的效率提升;政府出于石油安全目的出发的干预应局限于直接与石油安全相关的事务。比如,法律规定企业的石油储备义务的强制规定,虽然对企业经营效率有一定影响,但并未直接妨碍市场机制的作用。这一类石油天然气体制可以称为“市场主导”模式。
相比之下,二战后独立的民族国家中的重要油气生产国的油气体制则经历了逐渐从跨国石油公司收回本国油气资源开发权,交给国家石油公司垄断经营的转变过程。这一类油气体制可以称为“政府主导”模式。
对这些国家来说,石油收入是政府收入的最重要来源。比如中东石油生产国,石油生产及出口收入占政府收入比重高达80-90%。因此,实现石油收入最大化,同时实现一系列政策目标的实现,包括财富分配,经济发展,就业等。
为此,政府往往通过其控股的国家石油公司垄断油气产业(特别是上游开采)生产经营权和对外合作权,市场机制在油气领域作用非常有限。
由于具体情况不同,各国油气体制中的“政府作用”和“市场作用”的程度与上述典型模式存在着差异,但两类石油天然气体制演变所揭示的逻辑是清晰的:石油进口大国倾向于选择“效率优先,兼顾安全”的市场主导模式,石油出口大国则倾向于选择“收入优先,兼顾发展”的政府主导模式。
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