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【深度】对“石油天然气总体改革方案”的思考与建议

2015-07-06 11:27来源:经济观察报作者:朱彤关键词:天然气行业天然气市场天然气发电收藏点赞

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3.对国家石油公司的性质及其改革方向的理解不够系统

国家石油公司是政府控股或参股的石油公司。按照这个定义,中国的中石油、中石化和中海油都属于“国家石油公司”。就起源而言,资源国家的国家石油公司是“资源民族主义理论”的产物,该理论认为“石油资源属于国家,国家石油公司是实现国家资源收入最大化的工具”。而纯粹的石油进口国,比如日本曾经的国家石油公司,则是“石油(进口)安全焦虑症”的产物。

中国的国家石油公司是传统计划经济体制的产物,因而产生的原因有所不同。但从1998年以来中国油气政策演变逻辑看,政府通过政策壁垒赋予中石油和中石化在油气行业生产、批发和原油进口等环节“行政垄断”地位的出发点,主要还是基于“能源安全”的考虑。然而,实践表明,这一政策出发点与其实现机制高度不匹配,因而这一制度最终安排演变为实现“公司利益最大化”的有效工具,而包括石油安全和环境等社会性目标长期受损。

要解决中国油气领域的问题,离不开对国家石油公司的改革。这一改革,需要在对世界国家石油公司的性质和历史作用深入研究的基础上,提出系统的国家石油公司改革方案。由于对上述问题研究不够,理解不深,现有的讨论仅仅只能在拆分合并、混合所有制改革等浅层次上进行讨论。

事实上,根据笔者对国家石油公司发展史的初步研究,可以发现:国家石油公司既不是实现能源安全的充分条件,也不是必要条件。同样,实现国家的“战略目标”,可以通过行政主导的国家石油公司治理机制实现(如沙特),也可以使国家石油公司平等参与市场竞争来实现(如挪威)。做出哪一种选择,则是由一个国家的能源基本国情和政策目标之间的权衡来决定的。

三、石油天然气体制的内涵与改革的总体方向

笔者认为,基于目前对石油天然气体制有关的上述三个基本问题的研究进展,难以制定出符合顶层设计要求的石油天然气体制改革“总体方案”,但可以在厘清油气体制内涵的基础上指明改革的大致方向。

综合石油天然气资源的特点及其收入性质,以及国家石油公司的性质与历史作用等方面,我们认为,石油天然气体制的内涵应从如下三个方面完整加以理解:一是政府与市场的关系,它所回答的是政府与市场谁在资源配置中起“主导或决定作用”;二是政府与国家石油公司的关系,它所涉及的是国家油气资源利益最大化及其实现机制问题。三是国家油气资源收入与国民福利的关系,它所要解决的是油气收入的全民共享和代际分享机制问题。

由此,中国石油天然气体制改革的总体方向是围绕上述三大关系,进行相关体制机制构建。具体地说,一是政府与市场的关系,构建市场主导的油气资源配置体制;二是围绕国家石油公司与政府的关系,完善政企治理和收入分配机制;三是围绕油气资源收入与国民福利的关系,构建油气收入的国民共享和代际分享机制。最终的目标,就是要通过改革,建立一个“效率为基(础)、兼顾安全、(收入)国民共享”的石油天然气体制。

原标题:对“石油天然气总体改革方案”的思考与建议
投稿与新闻线索:陈女士 微信/手机:13693626116 邮箱:chenchen#bjxmail.com(请将#改成@)

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