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从三大关系的战略视角透视中国既有的石油天然气体制改革,可以发现,无论是过去的成品油价格改革,还是现在力图推进的油气管网公平开放,以及石油央企推行的“混合所有制”,都仅限于在第一层关系,即政府与市场的关系做部分调整。这些改革措施甚至没有对国家石油公司的行政性垄断地位有明显触动。当前,在推进经济体制全面深化改革的大背景下,中国石油天然气体制改革总体方案设计只有以正确处理三大关系为导向,确定改革重点与路径,构建相关体制机制,才有可能提出符合习近平主席提出的“顶层设计”要求且避免被既得利益集团主导的改革方案。
四、当前改革思路与优先顺序
石油天然气体制的三大关系中,政府与市场的关系讨论最充分,市场影响最直接,应作为改革优先推进的领域。其他两大关系则宜在深入系统研究基础上制定方案加以推进。
政府与市场关系的改革,当务之急是破除油气行政垄断,消除压制油气行业市场竞争的政策与体制障碍。基本思路是从中下游改革推进到上游,采取先清理政策文件,然后在一些必要的产业环节推进产业重构,最后全面完善市场公平竞争机制。具体地说,按照以下先后顺序加以推进:
第一,全面清理、取消或修订在原油进口和销售、成品油加工、批发和零售等环节赋予现有企业排他性地位的政策、文件和通知。特别是要清理原国家计委、原国家经贸委发布的赋予中石油和中石化两大集团在原油进口贸易和国内贸易,成品油加工、批发和零售方面排他权的政策文件,并加以取消,比如“1999年国办38号文”,“2001年国办72号文”,海关和铁道部为配合实施38号文、72号文而出台的规定也应一并清理和取消。远远落后于现实,且政策目标和效果都非常可疑的原油进口贸易配额政策也无存在的必要。商务部颁布的《原油市场管理办法》和《成品油市场管理办法》规定的严苛的市场准入条件应进行修改。这种过高的准入条件明显不是正常的市场竞争所必要的。
第二,上游勘探开发方面,应从清理现有石油公司登记的区块存量开始,真正解决资源存量的竞争和优化配置问题。中国现有陆上油气区块基本为中石油和中石化瓜分,海上油气区块主要为中海油掌握,占而不勘,勘而不采问题突出。一方面,要求石油央企在既定时间内(比如1年)只能保留一定比例(比如50%)的已登记区块,其余区块交由油气资源主管部门制定长期规划,向其他油气市场参与者开放。另一方面,需要建立现有勘探资料信息的分享机制。在此基础上,建立探矿权、采矿权交易和流转的市场制度。
第三,在中国油气产业的一些关键环节推进产业重组。经过多年发展,中石油和中石化已经在油气产业链各环节确立了自身的垄断地位。全面去掉行政垄断限制后,除了成品油加工和零售环节能存在一定的市场竞争外,其他环节,特别是油气勘探服务、远洋运输环节,难有真正的竞争。甚至还会出现在位企业利用不正当竞争手段“消除”竞争的行为。因此,在产业链的这些关键环节实施产业重组,剥离在位垄断企业的部分勘探服务和运输能力是必要的。不过,这种重组,必须在培育市场竞争和保留在位企业实力之间进行权衡。竞争是必要的,不可缺少的。通过产业重组激发竞争活力,竞争活力激发新进入企业发展壮大,竞争压力迫使现有企业提高效率。而不是单纯为了“竞争”而将企业拆分为支离破碎的规模相似的“竞争主体”。
政府相关部门除了推动上述改革外,还应根据改革的进展适时调整监管方式和重点。一旦取消行政垄断,放开市场的改革启动,政府监管的重点应转向“约束在位企业的垄断行为”。比如,成品油价格管制应改为下限监管。因为可以预期的一个在位企业的一个行为是:通过将价格下降到一个新进入者难以承受的“不合理水平”,利用市场手段消灭竞争。(作者系中国社会科学院工业经济所能源经济室主任,中国经济体制改革研究会特约研究员)
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据油价网报道,随着冬季气温降低,市场趋紧和价格飙升的风险依然存在。如果出现新的供应担忧,目前平静的全球液化天然气(LNG)市场可能再次陷入动荡。持续低于正常水平的气温和LNG出口设施的计划外供应中断,是今年冬季保证充足天然气供应的主要风险。需求小幅增加现货LNG价格未现上升由于欧洲和亚洲
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