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【深度】对“石油天然气总体改革方案”的思考与建议

2015-07-06 11:27来源:经济观察报作者:朱彤关键词:天然气行业天然气市场天然气发电收藏点赞

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导语:笔者认为,从顶层设计的要求出发,当前出台石油天然气体制总体改革方案的时机并不成熟。因为从近年来主管部门发布的能源改革文件和国内学者的讨论看,我们对决定石油天然气体制改革方向和内容的几个基本问题还缺乏清晰认识和足够重视。 十八届三中全会以来,制定“石油天然气改革总体方案”已经连续两年成为国家能源主管部门的中心任务。据媒体报道,油气体制改革总体方案在近期将要上报国务院和中改组。然而,从有关各方的讨论看,一些有关油气体制改革的基本问题并没有得到充分讨论和足够重视,对油气体制内涵的理解相对狭窄。从有利于方案制定角度考虑,笔者基于自己的研究,谈谈对石油天然气总体改革方案的一些初步思考与建议。

一、破除行政垄断是油气体制改革落实十八届三中全会精神的试金石

十八届三中全会提出,全面深化改革是要使“市场在资源配置中起决定性作用和更好地发挥政府作用”。虽然在中国油气资源配置中实现市场的“决定作用”不可能一蹴而就,但从当下看,能否破除油气领域的行政垄断是判断十八届三中全会精神能否在中国油气体制改革中得以落实的一个显著标志。

行政垄断是行政部门通过行政条例、规章和意见等方式赋予经济主体排他性经营地位而形成和得以维持的垄断。中国石油天然气行业行政垄断存在由来已久。1998年,中国石油天然气行业重组后形成了中石油集团和中石化集团两大全产业链石油石化集团。此后相当一段时间,有关部门在“整顿市场秩序”的名义下出台了加强中石油集团和中石化集团在油气生产、加工、成品油销售和国际贸易等领域垄断地位的政策文件。

多年来,有关部门所推动的油气领域改革收效甚微,基本原因就在于这些改革都是在不触动油气领域“行政垄断”的前提下展开的。因此,以国务院名义发布的“鼓励民营资本进入油气领域”的文件,无法撼动前述“国办文件+两桶油利益”的合力;在保持“两桶油”行政垄断地位的前提下推动的每一次“油气价格市场化改革”,给中石油和中石化带来的是更多垄断利益,而非更大的竞争压力。虽然从表面看,油气产业链的石油加工、成品油批发和零售、原油进口等环节都有不少企业在“竞争”,但实际上市场机制并未真正发生作用。试想,一个不能自由采购原油的炼油厂,一个只能从中石油和中石化批发成品油的加油站,如何能成为一个真正的“市场竞争主体”?

因此,中国油气体制改革内容如何确定姑且不论,能否首先消除压制石油天然气领域市场机制发挥作用的行政壁垒,取消行政垄断赖以存在的政策文件,是油气体制改革方案是否落实十八届三中全会改革精神的试金石。油气行政垄断不破除,市场决定作用难落地。

二、对石油天然气体制改革的有关研究存在三个不足

笔者认为,从顶层设计的要求出发,当前出台石油天然气体制总体改革方案的时机并不成熟。因为从近年来主管部门发布的能源改革文件和国内学者的讨论看,我们对决定石油天然气体制改革方向和内容的几个基本问题还缺乏清晰认识和足够重视。

1.对油气资源的特性及其与石油天然气体制的关系缺乏深入理解

原标题:对“石油天然气总体改革方案”的思考与建议
投稿与新闻线索:陈女士 微信/手机:13693626116 邮箱:chenchen#bjxmail.com(请将#改成@)

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