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三、油气上游领域改革的影响
对于我国油气产业的可持续发展,油气改革不应仅是集中于局部的“点式改革”,而应是面向全产业链条的“链式改革”。而在整个产业链条中,油气体制改革的关键在上游的区块垄断,上游领域的垄断制约着中下游市场化进程,不打破这种垄断,民营企业没有油源,油气管网设施的公平开放难免成为空谈。
1、放宽市场准入,加快我国油气行业的市场化进程
改革方案中提出,“采用资格后审办法对投标人进行资格审查,在开标后由评标组按照招标文件规定的标准和方法,对投标人的资格进行审查。领取招标文件时,对投标人进行一般情况审查。”对投标人不事先采用事前审批制,而是资格后审办法,实现了真正意义上的放宽市场准入。按照此次国土部参与招标的条件,满足境内注册、最终绝对控股股东或最终实际控制人为境内主体、净资产10亿元人民币的内资公司都可以参与投标。在此条件范围内,不分国企、民企、石油企业或非石油企业都可以参与竞标。通过放宽市场准入,引进地方国有资本及民营资本,可增强油气勘探环节的竞争水平,一方面可以激励油气(包括页岩气)开采技术创新,降低开采成本,提高开采效率;另一方面,可打破油气上游垄断对中游管网的公平开放,进而为构造有效竞争的油气市场奠定基础。
2、增强地方与企业的积极性,实现国家,地方与企业的共赢
无论是中央还是地方,政府还是企业,油气资源都是一笔巨大的财富,任何改革都意味着利益的重新平衡或转移,只有充分考虑各方利益,尤其是油气资源所在地政府的利益诉求,一起将蛋糕做大做强,才能推动改革顺利进行。此次试点改革方案充分考虑央地、企业与地方之间的利益平衡,并突出了对地方经济发展的支持,积极协调、支持新疆企业与中石油、中石化建立合作共赢、利益共享机制,在石油公司矿业权区块内,通过合资合作的方式开展油气勘查开采。在油气勘查区块招标中,企业承诺的勘查工作量相同时,新疆企业优先获得区块;还明确规定中标企业转入开采后应当在资源地注册企业;国家将加大新疆油气基础地质调查工作力度,进一步摸清资源家底。据中国地质调查局油气资源调查中心主任叶建良估算,按照新疆油气5000万吨油当量的产量,单资源税一项,新疆就能增加地方税收90亿左右。
3、建立油气资源区块的出让、退出和转让机制,为完善油气行业法律体系奠定基础
招标方案中,一方面,通过区块面向社会公开招标,符合准入条件的企业均可参与投标,承诺勘查工作量多的企业中标,探索完善既适合油气勘查开采特点又能发挥市场配置资源决定性作用的竞争性出让制度。另一方面,为了防止出现之前存在的“围而不勘”“只圈不探”,对每个区块不能全额投入完成勘探任务的现象,此次改革明确规定“探矿权三年到期后,对勘查投入进行考核,完成承诺勘查工作量的,按原面积延续探矿权;未完成承诺勘查工作量的,按照未完成比例执行履约保函,核减区块面积后延续探矿权”。这种规定实际上是在探索建立一个油气资源区块的退出和转让机制。目前我国油气资源管理体制、油气矿权及转让相关的法律法规主要是针对中石油、中石化、中海油等三大石油公司,油气资源勘探开发区块退出机制不曾真正实施,油气资源探矿权、采矿权,流转未曾出现。因此,在出让、退出和转让机制建立的过程中,必然会出现新的问题,遇到新的法律纠纷,这就要求相应的法律法规能够适应改革的步伐,进而促进我国油气行业法律体系的进一步完善。
文/袁剑琴 国家信息中心经济预测部
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