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市场机制PK行政手段
我国30多年改革开放最重要的一条经验就是合理运用市场机制,而最重要的一条教训就是少用、慎用行政手段。以行政性手段推动改革对于政府来说监管成本低,实现改革目的确定性强,但容易导致改革主导者与改革责任承担者的分离,最终导致改革一旦失败,责任无人承担。最终牺牲的是行业效益和民生福祉。试想,如果一个通过行政力量主导的国家油气管网公司成立起来,真的出现前面所述的问题,阻碍了天然气产业的快速发展,甚至再次导致严重的“气荒”,是谁来承担责任?
企业是市场的真正主体。要相信企业有能力运用市场机制实现“自我革新”甚至“自我革命”。这样,企业是改革的主导者,同时又是改革责任的最终承担者。只有二者合一,改革者才会如履薄冰、谨慎决策,拿出符合市场规律和行业实际的改革方案。此外,企业在市场竞争最前线,只有在前线听得到炮火的企业才真正知道改革要选择何种路径、把握何种节奏。这总比“天上掉下个国网公司”的外生性被动改革更有利于行业发展吧。
从现实出发,适应行业发展历史阶段的要求,油气管道改革应遵循“积极稳妥”的改革原则,分步推进形成管道竞争格局。第一步实现财务独立,在企业内部实现管输业务真正意义上的财务独立,在机构、人员和资产上与上下游业务分立;第二步实现法律独立,通过真正意义上的混合所有制改革,成立若干个拥有独立法人资格的管道公司,自主经营,无歧视向第三方提供管道运输服务;第三步实现统一调度,在上游资源实现多元化、全国天然气管道网络化、下游形成多级批发市场后,建立全国管网运行统一调度机制。在这一过程中,逐步完善政府监管,监管的内容主要包括管道资产运行成本、利润和管输定价。
实际上,管道公司成为独立的法人实体后,即使仍在一体化公司内部,也完全可以通过市场机制实现其对第三方的无歧视公平准入。这需要一个过程:其一,形成符合商业准则的管输交易流程和规范化运作模式,改变管道公司的一体化经营思维,使管道公司成为自主、逐利的市场主体,通过规范的商业运作实现独立的市场价值,而不是依赖与上下游的关联交易。其二,在满足了上述条件后,推动管输费“两部制”定价。管道公司的运输系统实行公平准入,用户向生产商购买天然气然后委托管道公司运输、储存,用户分别支付天然气商品价格、运输及储存服务价格,这是成熟市场国家普遍采用的管输费定价模式。美国实践证明,“两部制”定价可以有效提高管道利用效率,提高管输企业积极性,也科学地解决了调峰问题。如果价格到位,同时政府对管输价格监管到位的条件下,在管道有富余输送能力时,管道运营者即使仍在一体化公司内部,也没有理由拒绝向第三方提供管输服务。而国家油气管网公司并不保证能达到这一效果,因为它的经营目标是为满足行政性的需要,而不是市场效益与股东利益最大化的商业伦理。
(作者简介:赵连增,中国石油天然气股份有限公司规划总院副总经济师兼经济所所长;付定华,中国石油天然气股份有限公司规划总院经济所副所长;丛威,本刊编委,供职于中国石油天然气股份有限公司规划总院)
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