阳光时代律所寿方亮：风机退役与技改的合规风险防控

2023年10月16日-19日，2023北京国际风能大会暨展览会（CWP2023）在北京如约召开。作为全球风电行业年度最大的盛会之一，这场由百余名演讲嘉宾和数千名国内外参会代表共同参与的风能盛会，再次登陆北京，聚焦中国能源革命的未来。

在10月19日上午举办的风电设备循环利用专题论坛上，阳光时代律师事务所合伙人寿方亮发表了题为《风机退役与技改的合规风险防控》的主题演讲。

以下为发言全文：

今天非常荣幸来风能大会跟风电行业的同仁进行交流，前面两位嘉宾更多从技术层面讲如何做这个循环利用，如何做处置，我想从另外一个法律层面做一个分析，从这个风机退役，技改环保合规角度做一个探讨。

我本人是一名律师，来自阳光时代律师事务所，我们所比较特别，是专门做能源，专注于能源环境领域。1995年成立之初，确定了这个环境和能源双主题的专业定位，能源和环境是一个密不可分的两个概念，我们今天探讨这个风机技改一方面是我们风电发展角度，能源角度的考虑，同时也要考虑我们风机退役之后对于环境的影响。我们阳光所长期以来，为客户提供相关的能源环境领域的专业服务，帮各大央国企，五大发电企业，设备制造商，工程单位提供相应法律咨询。

回到主题，我们近几年风电发展非常迅猛，图上展示逐年攀升节奏，特别是习大大在2020年提出12亿装机，风电光伏加起来12亿装扮规模以后，从2020年当时风电不足3亿装机到现在差不多4亿，装机发展非常快，有一个非常大的涨幅，表现在2020年的增长量，一下提了很大一级，这是和政策相关的，我们有抢装潮，电价在2020年之前可以保留，2021年之后平价上网，有很大的抢装潮，企业很了解风机制造、安装，相应成本大幅提升。所以我们可以看到能源行业发展，更多的是一种政策导向，价值导向的这么一种方向，希望上更多的项目，经济效益更好的项目，但是对于他的环保的合规，环境友好的考虑，相对较少。

问题已经开始渐渐地浮上台面，需要引起大众关注，像我这张图展现的是美国当时用一种比较粗暴的方式直接进行填埋，把叶片进行了切割，切成一段一段直接填埋，这种方式可能在当时是符合美国环保相关的要求的，但是从我们公众视野角度看，这种方式显然是有待商榷，到底会不会对环境有影响，值得我们考虑的一个点。

我们现在国家逐渐加大了对环境影响的关注。顶层设计场面，国务院发2030年碳达峰行动方案，强调了对于风电机组叶片相关内容的回收、循环利用，工信部角度，工信部发文进行了相应的要求，从我们发改，能源行业主要监管，发改层面专门提出了对于风电行业的管理的具体要求，明确指出发电企业是能源回收的最主要的，最核心的这个主体，是他来承担这个退役的相关环保合规要求，

对于这个具体处理方式而言，明确强调不得填埋，不得擅自填埋，不得丢弃，所以我前面一开始说的，直接让他放那或者就地掩埋是不允许的，法律层面不允许这样的操作，对具体的处理方式进行了一些要求，不得在生活垃圾里面进行处理，所以我们国家已经充分考虑到了这个问题的重要性，对于叶片相关内容的处理有相应的要求。除了这些设备之外，还有一块刚才大家关注的不多就是对于我整个厂址本身有一个生态修复的要求，我原先破坏了一些，风机进去可能有一个进场道路修建，叶片很长，有一些转弯半径要求，砍一些树，对于这些内容有一个生态修复的要求，也是需要我们退役环节进行考虑。

总体来说这是国家层面，顶层上对于这些政策的一些设计，具体落地到项目的时候，我们怎么看我们到底要落实怎样的环保要求，这时候我们着眼于环评，我们有环评要求，建设项目要求从各个维度，从时间周期包括项目前，建设前的运营期，合胡评价，设计范围，对于空气、土壤各方面的影响，对于我们风电项目，一般而言建设期的项目，对于噪声评估，风电运行有噪音，对于鸟类迁徙的影响都是环评内容，甚至有一块，我去内蒙做一个项目，当地的气象局要求我做一个气候评估，这个是一个非常重要的内容。

我当时不理解，我请教他为什么我们风电项目做一个气候评估，总体是气候友好型，没有碳排放的，对于气候影响很小，但是他因为在内蒙风机很多，大量的风机建设之后，对于风速整体有一个下降的效果，最终结果导致我们北京雾霾会相对严重一点，我们北京雾霾靠风吹，风小了雾霾就大了，所以他当时提出这个气候评估的要求，这个确实也是符合气象法对于重大项目建设要有气候评估的要求。所以我们看风电项目环评里面会有这方面，多方面的内容要求，但是往往它不关注对于退役环节到底有没有一些无害化的处理，目前的环评里面往往是缺失的。

一个项目，从建设期、运营期、退出期，其实都有相应的环保环评的要求，而我们现有的环评，我这边选了一份典型的一个环评报告，它是一个报告表，我们环评，风电项目，一般陆上风电走报告表，海上风电走报告书。报告表里面仅仅设计了生活垃圾和建设期、运营期的废油，要作为危废处理，其他部分完全没有考虑，这是一个项目退役之前，对一般项目之前的环评。

今年这个以大代小文件出台，征求意见征求很多年，今年终于出台，这个文件里面再次强调对于风电退役技改环节需要有独立环评，不是原来就可以了，我们王飞总提到项目技改走简化流程，对于环保有特殊要求，特别是技改后，退役之后废物处理，专门提出循环利用的这个要求，所以我们现在对于一个技改项目的环评，提更高的要求。

我这边找了一份参考的，我们一个技改项目的环评报告，他提出对于废旧风机，也作为固废考虑，一般不考虑风机固废，只考虑生活垃圾废油，他现在把废旧风机纳入考虑，似乎没有考虑叶片，塔筒其他内容，或者整体考虑了，他的处理方案就是直接14台风机拍卖，对外拍卖处置的方式进行处理，总体来说对于这个事情的关注的颗粒度还是不够细，那么我们这边需要特别关注，环评是由企业委托第三方专业机构进行专业编制的东西，最终会有环保相关主管部门进行一个审批认可，这个认可不代表对于风机，环保责任的豁免，而是认为总体认可你的环境问题的处理方案的认可，最终如果因为处置不当导致的一些环境影响后果，还是应当由发电企业承担，所以我们现在看退役和技改这个方向，就是都会涉及到固废处置和生态修复的这个问题，对于我们退役而言相当于是一个完全退出的状态，自然是有非常明确的处置和修复的要求。

对于我们技改项目，往往有时候会忽视，以大代小，是不是还要进行一个修复，这个时候还要关注风机修复，技改，里面往往包含了等容增容不同方式。其中，我以一个等容替换项目为例，我原先可能1.5兆瓦的风机，20台，30兆瓦的总量，我现在用5兆瓦的6台搞定，相当于原来20个风机点位我只用6个，其他的14个涉及到对于它的相应的生态修复的工作，所以两种层面都会涉及相关要求。总体来说，我们对于风电的这个环评阶段，目前我们看到，已经开始关注了对于固废处理相关内容的要求，但是它的颗粒度，关注的这个深度还不够，国家的环保监管部门对于这个内容没有提出他的特别要求，所以往往企业容易忽视这方面的问题，但是我前面也说了发电企业承担的根本主体，最终你合不合规并不是以取得环评为条件，而是有没有达到固废相关法律规定里面明确要求。

这里面介绍一下我们目前国家对于固废环保污染相关法律体系的这么一个建设，已经是总体一个比较完善，一个比较详细的这么一个阶段，里面包含了顶层环保法，以及我们环评法，以及具体固废处理的这个防治法，具体可以细分危废、工业废物、医疗器材、核废物都有不同的法律规定，我们需要特别关注的是对于环保这块的要求，不仅仅是一个行政责任，我们往往觉得这个企业没做到，可能就是一个行政处罚，罚点钱，不光是行政责任，如果严重破坏生态环境会上升刑事层面，要坐牢，这点较特别关注。

《固废法》从1995年出台，这么多年经历了多次修订，把我们生活中，现代发展中涉及到新型的内容逐一补充进去，目前整体固废法是相对比较完善，体系比较健全，也是比较严厉的法律，我们进行风机相关的这些处置回收利用需要特别关注固服法对于我们项目的这个要求。

其中最典型的就是我们废油，运行过程中，包括退役过程中涉及到废油还有棉纱处置都是属于危废名录内容，必须按照危废管理，我们危废管理比较严格，全生命周期的联单制管理，要求编制电子联单，我们什么单位产生的固废，产生多少固废，由谁进行运输，最终由谁进行处理，处理方式是什么，进行一个详细的，明确的一个记录，确保最后责任能够落实到位，这是危废处理。

对于风机其他部分，比如说叶片，它到底属不属于危废，这个问题要进行思考，危废处理非常麻烦，我们考虑是不是危废，我们可以通过这样的方式判断，首先看名录，是不是名录里面的内容，不属于名录，我们要进一步结合我们危险特性鉴别准则进行一个判断，有一个标准，如果还没法判断可以请专家进行认定，总体来说，对于风机、叶片里面多数是以玻璃钢，碳纤维方式的存在，这种组成成分不属于国家危废名录里面的内容，一般认为不属于危废。

如果不属于危废，它就属于一般固废，一般固废这是我当时问AI，现在AI也很强，我问AI风机叶片属不属于危废，他说不属于危废，不属于危废就属于一般固废，一般固废也有相应的国标进行相应的处理方式的求，比方说如果我们是以填埋方式处理的，然后又一般工业固体废物，储存填埋的这个标准，如果是我们考虑这个切割破碎之后，放到水泥里面一起去，比方说制成建材，同样我们有水泥协同相应固废控制标准，这些标准都会管理到我这个项目，具体在固废处置中的一些要求，所以一般来讲，国家明确把这个固废处置责任交给发电企业，但是我们大部分发电企业不具备处置固废能力，解决办法就是通过外围选择。

现在我们国家发改委公布了一些大宗固废处置骨干名干，对于这些骨干名单的企业，往往是一些优选，对于一些有过固废处置循环利用的一些业绩单位也是优选，目前国家没有什么特别明确资质要求，名单内的企业，有过业绩的大型企业，都是发电企业的主要考虑主体。

具体还要看一下，不是选了一个企业把事情交给他就万无一失了，我们还是要关注到这个处置固废的企业，能不能有效按照他的环评，他也会做一个环评，我是按照怎么样一个方法去处理这些废物，是破碎、切割还是填埋等等，它会有一个环评，我们也要看它本身是否具备这个环境处置的要求，是否符合国家的标准，是否有相应的处置能力，比方说他确实有这个处置的相应的能力，但是他处置量一年上限可能就这么多，我们这么多风机，后面可能越来越多风机退役，有大量的叶片处理的需求，能不能满足量也是我们需要考虑的。

最终从整体行业监管，从监管和总体规划角度谈谈，目前国家从环保监管要求是逐年提高的，我们越来越多的项目，越来越多的企业，涉及到一些环境违法的行为，被环境行政处罚，出发金额也是逐年提升的态势，所以我们总体国家对于环保的要求是逐渐提高，并且大家可以关注近几年越来越多的提生态保护，编制生态红线，包括对于耕地的保护，也是提高很多层面，项目开发，风电项目开发角度难度是越来越大的，越来越多的这个自然保护地不能使用，一些工艺不能使用，这是国家对于环境的总体态度。

对于风电行业的，特别是风机退役这个问题没有目前没有一个特别完整的规划，在前面提到的文件里面都提及了对于风电行业的这些考虑，但是从总体规划上面我们更多的还是从量的上面考虑，我们为什么能，为什么这几年风电发展的快，更多还是国家有12亿装机目标，以及我们各省会有可再生责任消纳权重落实目标，敦实、促使我们企业的项目建设和装机但是我们并没有反向考虑后端，我这个项目建了之后，多年以后退役的时候有没有环境处置的能力，并没有纳入整体行业规划布局，现在还是看在头上，尾巴上暂时看的不多，这是我们面临的问题，这也是我们需要企业更多的从社会责任角度，从企业责任角度更多提前关注这个层面，落实好相应的这些监管要求，环评并没有充分提及对于风机叶片具体处置要求，国家监管没有那么的严格，比方说埋了，可能也未必发现，这个时候我们特别是一些央国企，风电的发电企业，制造企业都还需要特别的去做这方面的内容的关注。

国家层面的，目前还是在这个以大代小文件里面提出了这么几点措施，是未来的发展方向，一个是鼓励风电设备制造企业，像我们前面两位老总，中车，上海电气，都是从这个主动提供了这个回收的相关服务，这是完全符合我们国家发展现状，同时也是一些专业的，做大宗固废处理的这样一些企业开展风电设备的退役回收业务，此外他专门强调了，对于这块回收还是更多强调以精细化拆解，高水平的可再生利用为导向的发展方向，而不是简单的给他处理掉，填埋掉，我们还是要讲回收利用价值，整个风电真的细分拆下来都是宝，回收利用。

双碳背景下回收利率是有效减碳方式，对于整个碳中和的实现也是有非常大的积极意义，这是我今天想重点给大家做的分享，谢谢大家。

（根据演讲速记整理，未经演讲人审核）