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3、天然气管道的第三方需求数量规模十分有限。天然气管道的第三方需求主要来自于民营企业的非常规天然气生产,以及三大石油公司互相之间的路由需求,但数量十分有限。2014年,我国煤层气、页岩气、煤制气的产量仅为37亿立方米、13亿立方米和8亿立方米,三者合计仅占天然气总产量的4.4%,而且其中大部分归属三大石油公司。预计未来一个时期非常规天然气增量仍较为有限,根据国务院《能源发展战略行动计划(2014-2020年)》,2020年非常规天然气的产量目标是,页岩气产量超过300亿立方米、煤层气产量达到300亿立方米,其中大部分仍将由三大石油公司完成。
4、国内天然气产量增长空间有限,国内消费将更多地依赖国外资源。2014年我国天然气表观消费量1855亿立方米,产量1345亿立方米,对外依存度达到32.2%。根据《能源发展战略行动计划(2014-2020年)》,到2020年天然气消费量在一次能源消费中的比重要从目前的6%提高到10%以上,届时消费量将达到3600亿立方米,在我国天然气产量增量有限的情况下,天然气对外依存度将超过40%,并将长期保持较高的对外依存度。在这方面我国与天然气资源丰富的美国、俄罗斯以及荷兰、英国等欧洲国家是不一样的。
(三)我国天然气及管道发展存在的主要问题
一是天然气管道建设缺乏统一规划和有效的监管。国家在天然气管道建设方面缺乏统一的整体规划,缺乏统一的压力等级和气质标准等技术标准和规范,不利于实现骨干管网的整体优化和互联互通。同时,由于政府监管体制和法律法规建设相对滞后,没有形成对天然气管网投资建设、运营管理和管输价格等方面的一整套监管规则,尚不适应油气管网市场化运行的要求。中央和地方,不同职能部门都在实施监管,存在监管不够协调和专业化监管力量不足等问题。地方管道、城市燃气等监管体制尚待理顺。
二是天然气储气调峰等配套设施严重不足,直接影响天然气的安全稳定供应。我国天然气工业和管道产业仍处于快速发展的初期阶段,尽管我国天然气骨干管网建设已初具规模,但与发达国家相比仍有较大差距,如天然气管道干线总里程仅为美国的1/8、俄罗斯的1/4,干线管道密度仅为美国的1/8、法国的1/9、德国的1/10。特别是我国储气库建设滞后,造成调峰储备能力严重不足,直接影响着天然气的安全稳定供应。欧美发达国家的天然气调峰储备能力一般相当于消费量的20%以上,而我国目前储气库有效工作气量低于50亿立方米,不到消费量的3%。
三是天然气价格尚未理顺,市场化配置程度仍然较低。工业用户和城镇居民用户气价关系不顺形成交叉补贴,进口天然气价格倒挂,缺乏有效解决季节性调峰的价格机制等。价格机制不顺对天然气的生产、消费和利用,特别是天然气清洁化替代带来较大的不确定性,使天然气发展面临诸多矛盾。当前我国已经形成长输主干管网、省级管网和城市配送管网等不同层次的天然气管网体系,相互之间的成本收益差别较大,存在不合理的价值关系。城市燃气终端配送和销售环节缺少有效的市场竞争。此外,我国天然气管道建设在征地用地等方面也面临很大困难,管道建设过程中的阻工等现象非常普遍。
三、我国天然气管道体制改革思路和建议
(一)我国天然气管道体制改革的思路
我国天然气管道体制改革必须服从天然气发展战略,有利于天然气产业的发展;必须从我国实际出发,有利于解决其发展中的突出矛盾和问题。我国天然气管道体制改革的核心在于解决天然气管道使用的排他性问题,实现第三方公平准入,即通过加强政府监管,在确定合理管输价格的基础上实现向第三方无歧视公平开放,体现天然气管道的公用性,并形成有效的市场竞争。
我国天然气管道体制改革的总体思路应当是“网销分离、公平开放、适度竞争、有效监管”。“网销分离”,即将几大国家控股石油公司的天然气管道输送业务与销售业务分离,成立具有独立法人地位、完善法人治理结构的天然气管道公司。可通过吸收社会资本实现投资主体多元化。“公平开放”,即国有石油公司控股的天然气管道公司既为母公司和关联公司提供服务,也向第三方无歧视公平开放。“适度竞争”,鼓励国家控股的石油公司之间在管道运输市场有序竞争,也鼓励社会资本参与合作建设或独立建设天然气管道,并作为独立的法人公司运作,平等参与市场竞争。“有效监管”,即政府对天然气管道企业资格认证审定、技术标准规范、管道建设运营管理和管输价格等实施有效监管。
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