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综合各方面的意见建议,当前关于我国天然气管道体制改革的方案选择主要有以下两种:
第一种是高度集中的模式。即剥离和整合几大国家控股石油公司的天然气管道业务和资产,组建一家国家天然气管网公司,形成天然气管道全国一个主体。
这一模式虽然可以有效实现网销分离和公平开放,但由于会形成新的“自然垄断+行政垄断”,事实上强化了其排他性,与破除垄断的初衷相悖,可能会损害上游供应商和下游用户的利益,不利于形成市场竞争,不利于天然气行业健康发展。在天然气管输价格由政府确定、盈利能力较为有限的情况下,国家天然气管网公司由于不具备几大石油公司的上下游一体化优势和承担风险的能力,难以满足未来天然气管网大规模投资建设的需要。在不掌控资源和市场的情况下,国家天然气管网公司也难以承担巨大的调峰和经营压力。根据国际经验,独立的天然气管网公司一般都是在管输容量被用户全部预购完毕的前提下才会开始管道建设,而在我国目前所处的天然气快速发展的初期阶段,管道超前建设是天然气行业健康发展的重要保障,这在生产、运输、销售完全独立的情况下是难以做到的。而且,成立独立的国家天然气管网公司也会削弱我国履行政府协议下天然气“战略长约合同”的能力。
第二种是适度竞争的模式。即形成2-3家公司为主导,多家公司平等参与竞争的天然气管输市场格局。这是我们建议采取的模式,也是符合我们提出的天然气管道体制改革总体思路的模式。这一模式比较符合我国天然气和管道产业的发展实际,不仅能够继续发挥我国天然气行业上中下游一体化的优势,也有利于天然气行业和天然气管道产业的持续快速健康发展。
(二)我国天然气管道体制改革配套政策措施建议
1、切实加强政府对天然气长输管道建设的统一规划、统一标准、统一核准,确保天然气长输管道的完整性、公平性、公益性,实现社会经济效益最大化。
2、鼓励社会各类资本积极参与天然气管道、储气库等基础设施建设,实现投资主体多元化和“谁投资、谁管理、谁受益”。
3、建设天然气管输容量市场交易机制,允许富余管输能力和第三方用户持有的管输容量进入市场交易。
4、进一步完善天然气价格形成机制,理顺进口气与国产气、工商业用气与居民用气的价格关系,推行峰谷价格、可中断用户价格等;坚持和完善与油价挂钩机制,探索形成天然气与石油以及煤炭等替代能源之间的合理比价关系,避免出现逆替代;推进天然气现货和期货市场建设,逐步实现市场发现和形成价格。
5、促进增加天然气生产和供应,继续执行页岩气、煤层气等非常规气的补贴政策,出台支持致密气开发的政策。
6、加强政府监管,实行天然气管输价格由政府制定;将省级管网、城市配送管网和城市燃气等纳入政府统一监管范围,确保天然气业务各环节之间的合理价值关系。
7、完善天然气政策法规,制定《天然气监管条例》和一系列标准和规范,使政府监管有法可依、执法有据。
(李润生系中国石化联合会副会长;吕建中系中石油经济技术研究院副院长;中国石化联合会产业发展部处长朱建军、中石油经济技术研究院司云波、中国石化联合会李顶杰对本文亦有贡献)
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