如何解决“电力体制改革文件”遭遇的法律困境

电改遭遇法律难题的对策及建议

一是对于现行电力法律中不符合电改精神的规定，应暂时调整或暂时停止适用，并按照不同情况，由法律法规的制定机关授权有关机构作出安排。对于不符合改革要求的法律的处理，《立法法》和全国人大的立法规划有制度性安排，也有先例可循。《立法法》第十三条明确，“全国人民代表大会及其常务委员会可以根据改革发展的需要，决定就行政管理等领域的特定事项授权在一定期限内在部分地方暂时调整或者暂时停止适用法律的部分规定。”《全国人大常委会2016年立法工作计划》则进一步明确，“按照党中央的决策部署，对实践条件还不成熟、需要先行先试的，依法及时作出授权决定”。而电力体制改革显然属于党中央已经做出决策部署的特定事项，完全符合条件。

此前，全国人大常委会于2013年8月做出过《关于授权国务院在中国（上海）自由贸易试验区暂时调整有关法律规定的行政审批的决定》，授权国务院在中国（上海）自由贸易试验区内，“对国家规定实施准入特别管理措施之外的外商投资，暂时调整《中华人民共和国外资企业法》《中华人民共和国中外合资经营企业法》和《中华人民共和国中外合作经营企业法》规定的有关行政审批”，明确《外资企业法》所规定的“外资企业设立审批”、“外资企业经营期限审批”等10余项行政审批暂时停止执行，改为备案管理。

可见，由法律法规的制定机关做出暂停法律法规执行的决定、授权有关机关根据改革的需要做出安排是可行的。考虑到法律法规的制定机关不同，对于《电力法》部分条款的暂停执行问题，应由全国人大常委会做出决定，并授权国务院做出安排；对于国务院颁布的行政法规比如五部《条例》的暂停执行问题，则直接由国务院作出决定，并可授权国家发改委、国家能源局做出安排。这样一来，可以从法律上解决电改文件与法律法规冲突、改革于法无据的问题。

二是妥善处理改革与立法之间的关系，按照党中央国务院确定的基本原则分层次推进电力立法工作。坚持在法治下推进改革、在改革中完善法治，做到重大改革于法有据、立法主动适应改革和经济社会发展需要，是党中央国务院确定的改革与立法关系的基本原则。为此，必须落实《国务院2016年立法工作计划的通知》（国办发〔2016〕16号）要求，立法要吃透、准确领会把握改革精神，分三个层次推进立法工作：

第一个层次，对于党中央、国务院已经明确的改革方案，要通过制定、修改、废止、解释、授权等多种方式，尽快完成立法任务，为改革顺利实施提供法制保障。比如对于放开增量配电等改革方案已经明确的内容，就需要尽快修改法律法规，并落实为新的法律规范。

第二个层次，对于改革还在深入的领域，立法时要给改革留出空间，为先行先试、探索经验留路子。比如输配分开、区域电力市场等，9号文明确要进行探索，属于还在深入的领域，需要在立法时留足探索的空间，在具体操作时可给予试点单位更大的权限。

第三个层次，要及时把改革的成功经验和行之有效的举措上升为法律法规。

三是开门立法，在电改文件的制定、电力立法的过程中广泛征求社会各界的意见。电改是一项牵一发而动全身的工作，需要考虑各类目标的协调和方方面面的利益，更需要各方的参与。必须让各方都充分地表达自己的观点，在争论中相互理解、在理解中达成共识，才能形成易于执行的电改文件。为此，有关部门制定的电改文件草案应向社会公布征求意见，并做出起草说明；同时，对于各方的不同意见，亦应当向社会公布。

四是多措并举，解决电改文件无法设定处罚的难题。如果不能解决无法设立处罚性规定的难题，则难免会出现电改文件成摆设的局面。为解决这个难题，建议考虑以下措施：第一项措施，全国人大或国务院在授权时一并将行政处罚的设立权授予电改文件的制定单位，明确制定单位有权设定的处罚类别、处罚尺度等，这一措施可以从根本上解决电改文件无法设定行政处罚的难题。第二项措施，发挥党纪的作用，对不遵守电改文件者施以党纪、政纪处分。第三项措施，发挥舆论监督的作用，对不遵守电改文件者及时通过新闻媒体予以公布，让其接受社会舆论的谴责。

综上所述，新的电改文件与旧的电力法律之间的矛盾已经到了非解决不可的地步，应该充分运用法律手段予以化解。一方面，通过立法机关暂停、授权等方式调整电力法律的适用，不让旧的法律成为电力体制改革的羁绊；另一方面，通过完善制定方式、处罚条款等方式强化电改文件的法律效力的措施，让新的电改文件在改革中发挥更大的支撑和引领作用。（本文刊载于《中国电力企业管理》2016年11期，作者单位为北京市鑫诺律师事务所）

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